依法治国背景下法治队伍建设的思考

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出全面推进依法治国的总目标，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。实施依法治国，总目标的实现，离不开一支高素质的法治工作队伍。《决定》指出，“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍”。“建设高素质法治专门队伍，把思想政治建设摆在首位，加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设，畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化。”这为当前及今后一个时期法治工作队伍建设，特别是法治专门队伍建设指明了方向，提出了根本要求。

一、关于法治工作队伍建设的内涵和目标

法治工作队伍，从广义上讲，就是从事法治工作的人员，应当包括法治专门队伍和法律服务队伍两部分。法治专门队伍是指立法队伍、行政执法队伍、司法队伍，具体是指在人大和政府从事立法工作的人员，在行政机关从事执法工作的人员，在司法机关从事司法工作的人员。这支队伍承担着立法、执法、司法的重任，正因为如此，建设要求更高，要达到“正规化、专业化、职业化”。法律服务队伍包括律师、公证员、基层法律工作者、人民调解员、法律服务志愿者等。长期以来，出于政治的需要，一般将法院、检察院、公安机关、司法部门、政法委等涉法机构的工作人员统称为“政法干警”或“政法队伍”，将律师和企事业法律顾问等称为法律服务人员。但这次《决定》中将立法队伍、行政执法队伍、司法队伍、法律服务队伍，法学研究和教育工作者统称为“法治工作队伍”，和以往的“政法队伍”相比外延有所扩展，反映了法治工作的整体需求，是由社会主义法治体系下依法治国的总目标及根本任务所决定的。法治工作队伍是建设社会主义法治国家的生力军。

徒法不足以自行，法治工作队伍建设问题关乎依法治国基本方略的贯彻落实，一定要有明确的建设内涵和目标。从哪些方面进行建设，要建设一支什么样的队伍，有着相互关联互为因果的关系。只有目标明确了，行动才有方向。很显然，思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准是法治工作队伍建设的重要内涵，忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的法治工作队伍是我们建设的总目标。《决定》中对法治专门队伍建设要求更高，要做到正规化、专业化、职业化。由于法治专门队伍承担着立法、执法、司法重任，建设好法治专门队伍，对全面推进依法治国至关重要。囿于篇幅所限，本文重点论述法治专门队伍建设问题。

二、当前法治工作队伍建设存在的问题

近年来，法治工作队伍建设取得了较大的进展，一方面积极培养法治人才，另一方面加大培训的力度，特别是法治专门队伍的正规化、专业化和职业化程度不断提高，但同时也应当看到，目前法治工作队伍建设现状与需要完成的全面推进依法治国的总体目标和重大任务还存在许多不相适应的地方，暴露出许多亟待解决的问题。要以问题为导向，从实际出发，按照《决定》提出的法治工作队伍建设的内涵和目标，建设一支能担当法治中国建设重任的法治工作队伍就显得尤为迫切。习近平同志指出：“改革是问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”。找准问题，是直面问题、解决问题的前提。当前，法治工作队伍存在的问题主要表现为：

（一）立法工作队伍建设较为薄弱，专门立法人才缺乏

立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发展民主、加强协调、凝聚共识的能力。但从目前具有立法权的各级人大和各级政府立法机构来看，从事立法专门工作的人员编制少，知识结构不合理，具有法学专业背景的少，立法观念相对滞后，对立法工作重视不够，立法质量不高的情况仍在不同程度上存在。

（二）行政执法队伍人员素质不高、执法水平低

行政执法队伍中仍然存在法治素养缺乏的人员，对依法执法、规范执法认识模糊，业务水平和业务能力都有待提高，许多部门“临时工”执法乱象仍未杜绝。近年来，随着我国经济社会不断发展，行政执法队伍越来越壮大，执法领域也越来越宽，人员素质跟不上，有法不依、执法不严、违法不究、行政不作为或乱作为现象还比较突出，强势执法、趋利执法、选择执法等现象仍然存在，“临时聘用人员”“协警”等人员超越职权乱执法很难杜绝，特别是城管暴力执法的情况相当严重，而且手段残酷、形式恶劣，非但没有增加社会稳定，而且扰乱了社会秩序，严重损害了政府形象，加剧了人民群众与政府之间的矛盾。

（三）司法系统队伍人力不足、素质不高的问题仍存在

法官、检察官流失现象不仅在中西部地区普遍存在，东部沿海地区也颇为严重。相关数据显示，2008年至2012年间，广东全省各级法院调离或辞职的法官员人数就超过1600名；很多基层法院和检察院有很多毕业生直接担任法官和检察官，这些人员无论专业能力还是阅历都尚浅，对审判和办案带来不利的影响；另外司法队伍的人员复杂，没有专业知识、“任命制”下的弊端显而易见，外行领导内行的用人体制，让法治队伍的“杂化”和“散化”现象相当严重。

（四）法律服务队伍良莠不齐，职业道德和执业水平有待提高

推进依法治国，法律服务队伍的职业素质至关重要。当前，在中国法律服务队伍特别是律师队伍中，大部分勤勉尽责，兢兢业业，为客户提供专业优质的法律服务，甚至发挥他们在参政议政和社会公益等多方面作用，但我们也必须承认，我们的法律服务队伍整体业务素质还不够高，通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的律师人才也较为缺乏，另外律师队伍中也出现了少部分“掮客”律师，靠和特定区域内公检法系统工作人员搞关系、拿案源、胜案子，玩弄法律于股掌之中，严重影响司法公正和社会风气。

三、加强法治队伍建设的建议

“得其人而不得其法,则事必不能行；得其法而不得其人,则法必不能济。人法兼资,而天下之治成”。党的十八届四中全会将法治队伍建设提到战略高度，全面推进依法治国，必须造就一支更加优秀的法治工作队伍。

（一）加强思想政治素质建设，塑造“政治合格”的法治队伍

习近平同志强调指出，要建设一支宏大的高素质干部队伍。落实到法治工作队伍建设，要坚持把思想政治建设放在首位，深入学习党的十八大、十八届三中全会、四中全会精神，学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神，坚持用中国特色社会主义理论体系武装队伍。当前，应在前一阶段深入学习的基础上，采取有力措施，把学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神进一步推向深入。一是要把习近平同志系列讲话精神作为法治工作队伍的各级领导班子中心组学习的重点内容，列入培训的必修课，制定学习计划，明确学习专题，吃深吃透讲话精神，并注重与法治工作的实际相结合。要强班子，作表率，带队伍，特别是要大力加强作风建设，深入开展党的群众路线教育实践活动，切实解决“四风”方面存在的突出问题，进一步坚定理想信念，不断强化宗旨意识和群众观点。要深入推进法治工作队伍的党风廉政建设，建立规范的廉政风险防控机制，自觉抵制拜金主义、享乐主义、个人主义的侵蚀，不办关系案、人情案、金钱案，定期进行廉政教育活动，组织执法人员参观廉政教育基地。

（二）积极推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化

《决定》强调：“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”，并部署了一系列重大改革任务。推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，笔者认为首先应该完善法律职业准入制度，从源头上把好法治专门队伍的素质关。健全国家统一法律职业资格考试制度，将司法考试制度改为国家统一法律职业资格考试制度，将统一法律职业资格的适用范围扩大至立法人员，改革考试内容，将法律职业立场、伦理、技能纳入考试范围；同时建立法律职业人员统一职前培训制度，对职前培训实行统一管理，着力提高法律职业人员法律信仰、职业操守和职业技能；另外要健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，重点解决专业人才引进难、公安院校毕业生入警难、边远艰苦地区招录门槛高等问题。

其次要建立法官检察官逐级遴选制度。《决定》要求，初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。这一改革思路既为优秀的基层法官、检察官提供晋升通道，又保证上级法院、检察院的法官、检察官具有较丰富的司法经验和较强的司法能力。在此基础上，笔者建议扩大法官、检察官的选任渠道，实行有别于普通公务员的招录办法，招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入法官、检察官队伍，为建立法律共同体搭建制度平台。

（三）大力加强法治工作队伍职业道德建设

全面推进依法治国,完善的法律制度只是一部分,而人永远是事业成败最重的砝码,尤其是作为法治建设核心力量的法治工作队伍。只有德才兼备的法治工作队伍,才能坚定人们对法治中国的信心。建议在坚持以教育为主的同时，进一步改进和完善工作目标体系、服务满意测评、人事管理等制度，通过健全的制度对法治工作队伍职业道德加以规范和约束；进一步推进司法、执法公开，强化外部监督，通过公开打造透明司法、执法，通过行之有效的外部监督措施使政法机关的司法、执法活动始终置于社会监督之下，以公开促公正，以监督保廉洁。

（四）完善法治人才培养和双向交流机制

《决定》对“创新法治人才培养机制”提出新的更高要求，创新法治人才培养机制，要深入贯彻习近平同志系列重要讲话精神，始终遵循习近平同志关于“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的重要论述，抓住牵一发动全身的关键环节，重点突破，尽快取得实质性进展。建议要进一步加强社会主义法治理念教育，夯实法学教育基础。坚持以马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论为指导，注重对学生基础知识、基本规范、基本能力的训练；特别要加强职业素养教育，在知识与技能教育之外，进行深入细致的职业伦理教育；还要在本科以上阶段法律职业教育中注重培养建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才，适应世界多极化、经济全球化深入发展和国家对外开放的需要。

《决定》明确提出，“健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和法治工作部门人员互聘计划”。因此建议从中央到地方成立专门的交流协调机构，建立专门的制度，形成长效的管理和协调机制，选聘有较高理论水平和丰富实践经验的法律实务部门专家到高校法学院系兼职或挂职任教，承担法学专业课程教学任务，同时选聘高校法学专业骨干教师到法律实务部门兼职或挂职，参与法律实务工作。

法治队伍建设是一项系统工程，需要紧紧围绕司法为民、公正司法这条主线，以加强正规化、专业化、职业化建设为方向，走法治队伍内涵式发展道路，努力建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的高素质法治队伍。因此，只有建设一支正规化、专业化、职业化的法治队伍，才能保证严格执法、公正司法，法律的红线才会不被触碰，法律底线才能不被逾越。

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[2]中共海南省委贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的觉得》的意见[N].海南日报，2014-12-08.