基层权力“三化”问题及其治理

国家行政学院教授、博导 褚松燕

基层权力的空心化、分利集团化、甚至黑社会化问题显示出基层权力微循环不畅甚至坏死，应从权力的结构与制度、社会结构所承载的利益结构去探究，从权力来源、权力配置、权力行使的各环节相关制度和程序的细化设计，来确保权力在扁平化结构中闭环运行，实现责任的可追究，以信息公开和公众参与的具体程序和技术来推动政府的透明和负责任。

当前的中国已经处于改革深水区，正在进行的以职能转变为核心的国务院机构改革和以简政放权为重点的行政审批制度改革，不仅是强化市场、刺激经济发展的“行政红利”，而且是政权优化权力配置的自我调节。值得注意的是，这个过程最终指向的是市场和企业的活力空间增强、政府的调控和监管能力增强，但这个双增强在多大程度上实现，不仅依赖于中央政府的决心和部署，还依赖于政权结构中基层政权的行动力。

然而，近年来日益增多的社会矛盾和大量群体性事件使基层治理成为社会舆论关注的焦点，一些民调机构和学者研究发现，社会公众对中央政府的信任度最高，对其他各级政府的信任呈现随行政层级的降低而递减，基层政府的社会公众信任度最差，而其中饱受诟病、让人心存忧虑的是基层权力的“三化”问题，即空心化、分利集团化、甚至黑社会化。

基层权力“三化”问题表现

基层权力空心化简言之就是由政权外形架构但权力运行空转的责任落空现象。主要表现有：一些乡镇公务人员吃空饷，或者一人身兼数职、在编在岗不作为；工作主要用于填报上级政府要求的各种表格、应对各种会议、检查，完成各种季节性、临时性任务等。还有一种较为普遍的现象是基层政权的“周末无政府化”。一方面是因为越往高的行政层级走，资源越优化，基层官员往往选择将家安在上一级政府所在地，方便生活；另一方面是因为权力资源与行政层次呈现正相关关系和向上流动性，基层官员往上走，就越能获得较为丰富的权力资源。

这些表现产出的结果是基层公共服务提供不力，社会管理以人为本不足，对群众回应生硬、迟缓，而相应地，群众只看到基层政府的权，而看不到基层政府的责，在心理上产生疏离感和怨气。

与空心化相联系的是基层权力的分利集团化。经过三十多年的改革开放，国民财富无论是从总体上，还是从地区和层级分布上均不同程度地增加，而政府主导资源分配的权威并未因市场机制的建立而削弱。尽管是公共权力的神经末梢，基层政府的每一个职位所具有的公共权力的分配属性和与之相关的福利与安稳，就具有了资源的稀缺属性，成为人们竞相追逐的蛋糕。

在资源竞争中争取和保持优势的一个重要方式就是确定一定的利益盟友，亲缘、同学等往往成为结盟的基础，其中尤以亲缘纽带最为牢固，这些不同的利益群体构成了基层权力结构中的分利集团，将公共权力所附着的职位视为一种集团内部资源进行排他性分配，这就使机构和制度制约流于形式，以权谋私和腐败由此也形成弥漫态势—在经济欠发达地区，由于社会流动和财富获取渠道更少，基层权力的分利集团化尤甚，这反过来又进一步强化亲缘纽带和认干亲等做法，进一步加剧基层权力的分利集团化，加重社会结构的板结化。与之相应的是群众对当地一些家族的敬畏和对政府权力公共性的远离，即群众对与政府的距离感形成强化心理。

基层权力的空心化和分利集团化使得基层政府的权力网络的有效行使空间碎片化、空白化，给各种黑恶势力提供了巨大空间，甚至使基层政府的一些官员与黑恶势力相勾结，或者用非法使用暴力的黑社会恐吓方式，从社会公众那里榨取利益，形成分利联盟，导致基层权力的黑社会化。其结果不仅是群众利益受损和地方社会秩序失范，而且使本该是代表和保护群众利益的基层政府反过来成为啃啮党和政府与群众之间的信任长堤的“蚁穴”。

基层政府是公权力的末梢，因为它离中央政府这个公权力决策之脑遥远，但基层政府也是公权力最为灵敏的民心感知器，因为它离社会公众最近。基层权力的“三化”显示出基层权力微循环不畅甚至坏死的问题，这不能仅仅归咎到基层政府及其工作人员身上，而是需要从公权力的结构与制度、社会结构所承载的利益结构去探究。

基层权力“三化”问题成因

根源在于权力结构中制衡的缺乏。目前，我国公权力结构中有制约而无制衡。这主要表现在两个方面，一个方面是权力来源结构中权力的制约不足。权力来源于人民，在权力来源结构中体现为党的领导和人民当家作主两个轨道的结合，具体来说，社会成员中的一部分先进分子成为中国共产党党员，党员按照《党章》和党的文件规定的程序产生出各级党组织并产生执政党中央，实现党的领导，这是一个权力轨道；另一个轨道是社会成员按照法律产生代议机构，由代议机构产生政府，对公共事务进行管理。这两个权力轨道从来源上说是一致的，都是来自社会的，也应当是服务于社会的。但权力来源的连接点是社会成员中产生党员，也就是说，权力来源结构中对党的各级组织权力的制约在党员，而社会成员对党员的评价往往不构成对党员的制约，由此在制度和实践上就难以形成执政党权力来源结构中权力从产生到行使的闭合链条，如果群众路线未能得到很好贯彻，那么，基层政府中的党组织的决策就有脱离群众需求的可能空间。同时，尽管人民代表由群众选举产生，并在此基础上产生政府及其各部门，但人民代表的监督往往因既有制度缺少操作性和细节保障而具有季节性，甚至在基层流于虚无，由此也使社会成员的监督权、参与权难以形成对人民代表履职情况和政府机构的有效制约，权力形成在四套班子内的循环，产出形式主义、官僚主义等党和政府与人民群众脱节的恶果。

第二个方面是在权力结构内部制约有余而制衡不足。也就是说，权力在部门、层级之间的制约关系并未导向权力的平衡。权力在部门之间的制约关系体现为部门职能和跨部门工作流程方面，应当说，部门之间围绕公共事务的处理形成了既相互衔接又相互制约的权力关系，但是，国家发展战略在一定时期内对特定目标的强调使一些部门权力比重相较于其他一些部门过大，造成权力制约大而制衡小，从而导致发展的不均衡。如以经济发展为首要目标演变成唯GDP论，所有部门均将经济发展作为工作目标，造成与经济发展相关的部门权力过大，环保、社保等都须让步。权力在层级之间的体现为权力—责任链条。在实践中，上对下的权力命令链条和下对上的责任链条清晰，而上对下的责任链条、政府对社会公众的责任链条以及社会公众对政府的监督权利链条相对薄弱。这既使权力向上过于集中且缺乏制衡，又使权力对社会资源分配的支配性仍然居于非常强悍的地位，形成基层政府对权力本身以及权力不受约束地分配资源的渴求，进而为腐败提供了空间。权力结构中制衡的缺乏使基层政府面对上级权小责大，面对群众则力求权大责小，并借助于基于亲缘的同盟而形成对权力的排他性分享。

与权力行使的评价体系开放性不足有关。权力行使的过程是否正当、权力行使的结果是否增进了公共利益，其评价权应当在社会公众手中，而且这种评价权往往是不具有委托性的，因为权力行使所带来的社会结果对每个社会成员的心理直接构成影响。过去三十多年，我国政府权力行使的主要目标是增进国家财富，由此形成了以经济增长指标为核心的权力行使评价体系。在这个评价体系中，GDP增长率固然是一个客观指标，但GDP增长率的驱动机制主要是权力依托的各种政策，而各种政策又依靠权力结构自上而下的指挥链条，表现为上级对下级、地方主官对各部门抓经济增长的目标分解和考核，由此形成上对下的追责性。但是，GDP增长率与社会公众对财富增长的主观认知之间并不总是呈现正相关关系，于是，形成了GDP增长而社会公众认为自己可支配财力下降的矛盾。究其原因，就在于权力行使的评价制度是在政府体内循环的，社会公众的评价并不构成权力行使的评价体系指标，即便是近年来一些地方将社会公众满意度纳入政府部门考核指标体系，但其权重也比领导评价低得多，不能对政府部门和基层政府的权力行使行为产生实质影响。于是，只有政府中上对下的单向追责，而没有社会公众评价对政府特别是距离自己最近的政府行为的可追责性。

评价体系开放性不足加剧了下级向上级负责而不向社会负责的权力行使者不向权力赋予者负责的脱节现象，社会公众在权力行使评价体系中的制度性缺位反过来使得基层和部门有了为一己私利或小团体利益而欺上瞒下的操作空间和向社会公众寻租的空间，进而滋生腐败并形成对基层分利集团化的纵容。美国经济学家曼瑟·奥尔森在对政治权力与经济发展之间的关系进行长期考察之后提出了一个论断：国家权力与私人权利之间的相互关系决定了一个国家的繁荣程度。也就是说，政府和社会公众之间的相互理解和信任关系决定了国家的繁荣程度。国家的繁荣不仅包括财富的增长，还包括与这种财富的增长方式相联系的社会生活方式具有吸引力，权力的行使过程和结果不为社会公众所知晓、理解和信任，社会公众的评价难以进入权力行使的评价体系，就会使国家陷入“有增长而无繁荣”甚至加剧社会不满的困境，而基层权力的“三化”恰恰已经折射出这种困境。

与权力行使结构层级过多有关。在规模庞大的国家，政权的分层不可避免，基层政权在政权结构中处在最底层。政府管理中的一个基本原理是：规模一定的情况下，管理幅度与管理层次呈反比例关系，政府分层终须以政令畅通和民声反馈畅通为标准。宪法规定，我国在中央政府以下主要有三级政府：省（自治区、直辖市）、县（市）和乡（镇），其中，省、自治区分为自治州、县、自治县、市，直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。也就是说，中央政府以下有四级地方政府的情况有，但不普遍，仅限于自治州和较大的市下设县的情况。但现实是在省以下普遍存在着副省级市、地级市，之下设县（区），之下是乡镇（街道），由此形成中央政府与直接面向社会公众的基层政府之间太多的行政层次和较大的层级距离。

行政层次过多，造成两个突出的问题：一是造成双向截留—中央资源包括权力向基层政府的流动被各中间层次政府层层截留，而社会公众的需求信息由基层政府向中央政府传递过程中被截留，造成高层决策基础信息的不足甚至失真，即政令和民声流通双向受阻。二是中间层次的政府矛盾上交、责任下放，权大责小，既增加官僚体制运行成本，又使基层政府在承担责任越来越多的同时更加边缘化。在权小责大而又缺乏社会监督的生存环境中，基层政府工作人员直面各种社会问题与矛盾，趋利避害地闪躲责任并将权力牟利最大化，无论从心理选择还是从成本—收益计算，都是必然结果。近年来，不少省在试点省直管县，但更多地是财政上的直管，事权和人事权力并没有实现直管，仍然无助于解决管理层次过多带来的问题，进而也无助于解决基层权力的“三化”问题。基层权力“三化”显然是对政权的损害，削弱了政权的社会基础；也是对社会发展的损害，削弱了基本的社会信任关系，已经到了迫切需要改革的关头。

基层权力“三化”问题的解决途径

基层权力的“三化”问题的存在已有时日，对此，社会的回应有三种。一种是在“三化”的示范下拉关系，努力使自己成为分利者，甚至成为基层社会黑社会化的帮凶，最终造成区域性的社会结构暴力化。一种是认命式的冷漠，有能力的逃脱“三化”基层政府的管辖范围，能力欠缺的则警惕而谨慎地生活。还有一种是积极地组织起来协作建构秩序，承担起提供公共服务的责任。如山东新泰等地一些企业主而自发筹集资金，在街道安装电子监控设备和报警器，并成立了专门的治安巡逻队和平安协会来保护财产安全。这项自发活动在地方政府介入后获得扩展，最终在当地建立了政府与平安协会合作维护社会秩序的市、镇、村、行业四级网络化组织体系。群众主动承担起维护社会秩序的责任是可喜的，但只能对基层权力“三化”问题的解决起辅助作用。

基层权力“三化”问题看起来是地方性问题，反映的却是政权整体所面临的深刻危机，而靠道德约束或运动式整风是解决不了的，还是应该从制度顶层设计入手，以可行的操作性机制、技术和程序来解决。

首先，改革权力资源配置方式，从权力制衡角度强化权力的责任链条。一是在权力来源结构中强化责任机制，使一切权力都有从来源上的可追责性。这包括三个方面：第一个方面是建立健全执政党的群众沟通机制和监督机制。党章明确要求共产党员必须密切联系群众，“从群众中来，到群众中去”的群众路线是中国共产党领导革命胜利的法宝，也必须是确保长期执政的法宝。作为社会公众与执政党连接点的党员都应该有密切联系群众的自觉，但执政党更需要将群众路线细化为各种确保群众路线取得实效的党员—群众沟通交流机制。需要从沟通常态化角度做出激励性规定，将群众路线建成党与群众之间互通信息的沟通高速公路，以此形成执政党对社会公众的责任链条，切实由群众行使对党员的监督权，维护执政党与群众之间的信任关系。

第二个方面是完善党内的责任机制和监督机制。这是党内民主的重要组成部分，党章和《中国共产党党内监督条例（试行）》为开展党内监督，提供了根本的依据。但党务公开、党代表联系普通党员的具体规定、领导干部向普通党员述职、普通党员提请追究党的领导干部的程序、党员权利的保护程序等等还都有待从可行性、操作性和追责程序穷尽性角度予以完善，并进行公开和宣传，将党内的责任机制和监督机制落到实处。

第三个方面是加强人民代表对群众的责任机制。人民代表及时倾听选民的利益诉求是其本职工作，回应群众需求是其应当承担的责任，在此基础上达到给政府提建议和监督政府的作用。人民代表对选民的责任需要通过包括定期联系选民、在规定时间内对选民意见进行反馈、定期向选民述职等一系列的机制来落实。

二是在权力资源配置中以政府总体目标的实现为原则、以责任为主线来强化政府内部部门之间、层级之间的权责匹配性，使一切权力的行使都有可追责性。例如维护经济发展的部门与维护社会发展的部门在权力资源的获得方面也明显处于不均衡状态，这种见权不见责的权力资源配置失衡在政府系统内造成了所谓的“强势部门”和“弱势部门”，“强势部门”就意味着其中的工作人员在办自己事和用于交换办成其他事情的可能性，这在基层政府就表现得更为明显，由此带来干部争相往强势部门流动的现象。

权力资源配置失衡效应外溢，就造成整个社会都把当公务员作为获得权力强势或特权的一种追求，“死也要死在编制里”以及“强势部门”公务员招考报名的热度就是其注解。为此，权力资源在配置中应当引入责任评估机制、配合协调机制，以确保权力资源与责任之间是匹配的。同时，干部考核、审计、监察部门也需要建立以履责为核心的评估监督机制，确保责任的落实和追究。

其次，以信息公开和公民参与来强化社会公众对政府的评价和监督权利链条，增强社会资源分配的公正性。党政体制内的监督与社会公众的评价监督相结合，就能够使权力行使者履行职责，并打破将公共权力据为己有的分利集团，降低权力蜕变腐败的几率，对基层权力的“三化”起到釜底抽薪的作用。

为此，一是要积极、适时推动政府信息公开走向公共信息公开，从信息公开的主体、内容和程序等方面保障公民的知情权，扩大复杂社会风险的社会分担责任。信息公开的主体应当从政府扩大到执政党、国有企业、事业单位、人民团体、群众团体和公益性社会组织。信息公开的内容应当除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等信息以外的其他信息，主要包括人事、财务和活动，并根据涉及公众利益的程度确定归属于主动公开还是依申请公开的范畴。在信息公开的程序方面，既需要出台具体措施使各级政府、各部门在政府公报、政府网站、政务微博、政务大厅等处主动公开所有非涉密规范性文件，也应当加强依申请公开程序和处置过程、时限的公开性和可救济性。值得注意的是，涉及保密的信息除确定密级之外，应当确定保密时限，保密时限届满，则应当公开。从这三个方面保障公民的知情权，能够使社会公众在了解公共部门运转的基础上加强社会公众对党和政府的认同感，激发公众的社会责任，分担社会发展中的风险，同时也能够使社会公众研究公共部门掌握的数据，为国家和社会发展贡献才智。

二是分步骤地适度扩大公民参与。近年来，我国群体性事件频发，基层政府处于一线受到巨大的考验，甚至“人民内部矛盾用人民币解决”成为一些地方官员处理老百姓具体利益要求的惯常方式。这种做法将社会公众排除在对其切身利益有直接影响的决策之外，掩盖了公众的权利要求，降低了权利制度化保障的迫切性，尽管可以暂时性地解决局部问题，却无助于减少群体性事件的发生，而且有将“为维稳而维稳”的控制思维固化的危险。使社会公众参与到公共决策当中，既显示党和政府的自信，又能够通过公众参与的公开透明来遏制权力寻租行为，加强社会公众对政府的监督和问责，还能够教育和引导社会公众从公共利益角度达成底线共识，承担起维护社会秩序的责任。因此，党和政府应当在推进公共信息披露制度建设的同时，借助当前互联网的传播性和透明性特点，发起有关公民参与的关键议题的讨论，吸引公众关注，进而按照公共事务的属性将经过社会公众讨论的制度、程序细化为公众参与的流程，形成公众参与常态化、透明化、责任化的公共事务管理规程，增进党和政府与社会公众之间的协作，加强社会公众对党和政府的监督评价，并将社会公众的监督、评价作为党和政府部门及工作人员考核的重要依据，收到保障公民参与权利、约束权力透明行使规范化、增强社会资源分配的公正性的正效应。

再次，减少权力结构层级，拉近中央政府与社会公众的距离，有效回应基层群众的需求，挤压基层权力“三化”空间。减少权力结构层级，可以使中央政府与基层政府之间的资源和信息减少甚至不受截留，而且使中央政府能更接地气，所以，减少政府层级，扩大中央政府管理幅度是顺应时代发展和社会发展的做法，也是打破现有基层权力“三化”格局、扩大政权社会基础的选择。具体来说，一是对在城镇化率高的地区可以考虑增加直辖市的数量，直辖市下设区（县）级政府即可，社会公共事务可以由区（县）级政府开设政务大厅来管理。二是其他地区实行省级政府—市（县）级政府—乡镇政府格局，撤销市管县体系，城市由市管理，下设市政府派出机构，城乡结合的由县管理，下设乡镇管理，由省级政府来做好城乡统筹发展。

最后，运用综合性的激励措施使基层政权工作人员更为敬业。改革如果处理不好人的因素，就会减低改革的效用。基层政权工作人员职业上升渠道狭窄，而其工资福利等又都与其级别挂钩，级别上不去，收入就上不去，形成心理失衡。这也是不少基层政府超职数配备干部、基层政权工作人员强烈要求提级别的重要原因。既然职业上升渠道狭窄，那么就需要从其他激励措施入手激励基层政府工作人员尽职尽责、清正廉洁地提供服务和管理公共服务。可以考虑从工作、退休金、奖励等方面形成综合激励，具体来说，一是对基层政权的工作人员与上级政府工作人员的工资结构进行调整，提高基层工作人员职级工资基数，增加基层工作人员工龄工资的比重；二是提高基层政权工作人员退休金额度；三是对于考核为优秀的工作人员，加大物质奖励的力度，同时扩大基层政府工作人员获得劳动奖励和各种荣誉的比重等。

总的来说，基层政权的“三化”问题关涉政治秩序的维护，其治理不是个行政改革的问题，而是个政治改革的问题。或者说，紧靠行政改革是不能彻底解决基层政权“三化”问题的。任何政权都以社会为基础，对政治秩序的维护最终都取决于政府和社会之间的距离和沟通情况。因此，基层政权的“三化”靠政治改革来解决，就意味着自上而下来解决，需要从制度的顶层设计入手，改变以往粗放性的制度设计方式，从权力来源、权力配置、权力行使的各环节相关制度和程序的细化设计，来确保权力在扁平化结构中闭环运行，实现责任在各环节、各部门之间的可追究，以信息公开和公众参与的具体程序和技术来推动政府的透明和负责任。