政府规模影响因子定性分析——基于大部制改革对中国中央政府规模的思考

张盛霞

武汉大学政治与公共管理学院 湖北武汉 430072

政府规模影响因子定性分析
——基于大部制改革对中国中央政府规模的思考

张盛霞

武汉大学政治与公共管理学院 湖北武汉 430072

从中国的大部制改革的历史来看，机构改革、转变职能和简政放权是我国大部制改革长期坚持的改革重点，总体来看我国中央政府规模得到了缩减。影响中央政府规模的因素根源在于现实需求和条件，笔者认为主要包括法治等政治因素，市场经济发展的要求等经济因素，教育文化水平提高等社会文化因素以及其他国家的政府经验影响等国际因素。

中央政府规模；大部制改革；市场经济；有限政府；财政约束

一、引言

政府规模大小的判断有不同的维度和标准，普遍认同的是：政府规模不仅指政府的职能范围和权力范围(内在规模)，而且还指政府的机构数量和人员数量(外在规模)[1]。我国大部制改革一直强调精简机构和转变职能，自改革开放来的7次比较大规模的机构改革中，从1982年的大部制改革至2013年大部制改革，我国国务院部门从100个减少至25个，人员大规模减少，政府职能也有所转变，职能交叉减少，简政放权计划性职能范围减少。本文基于大部制改革下的我国中央政府规模的变化以定性分析方法分析探讨其间的影响因子研究，而当前学界对我国中央政府规模的影响因子缺乏系统的分析，讨论大部制改革背景下政府规模变化的影响因子对认清大部制改革的动因及未来的发展趋势也是有极大现实意义的。

二、中央政府规模影响因子分析

我国中央政府规模的变化是现实需求和现实条件基础共同作用的结果：当前社会政治经济发展的现实要求是拉动中央政府规模变化的根本动力，而当前国内国际各方面的现实条件水平为中央政府规模变化提供了必要保障。

（一）现实需求

1、维护统治，建立有限政府的要求

维护统治是国家政府行动的根本目标之一。政府部门林立，行政审批事项过多，计划性过强，导致政府职能交叉普遍，权力部门化，部门利益化，利益个人化，腐败严重，社会管理、公共服务职能比较薄弱效率低下[2]。而政府能力的有限性和管制的广泛性使得公共服务提供方式缺乏活性和效果，公共服务领域的产出无法满足现实需求，有些关系群众切身利益的问题还没有得到根本解决：上不起学，看不起病，买不起房，就不了业等民生问题严重，挑战了国家统治基础---民众对政府的信任。转变职能，减少政府机构数量，建立有限政府有利于减少机构性制度性限制，吸纳集中民间力量，提高公共服务效率，更大程度地满足民众需求稳定统治。同时政府规模缩减切实有利于减少公费支出，便于政府机构内部管理，有利于推进廉政建设，改善政府形象，提高民众对政府的信任度和满意度，从而维护统治。

2、繁荣经济，发展市场经济的要求

市场经济的生命力和灵魂是自由竞争，需要数量庞大而具有自主经营决策权的市场主体，要求政府权力更多的限制在公共公共领域而减少或退出对私人领域的政府干预[3]。改革开放以来，我国已逐步确立社会主义市场经济体制，但是政府的计划管制职能依然很强大，政府对市场参与度很大，国有企业依然大量存在在可由市场经营的领域，政企不分现象严重，国有企业凭借国家和政治优势在社会主义市场经济体制下压制了正常的市场经济的发展。同时，出于内部性和“经济人”的本质，政府在市场经济中利用政策执行的灵活性空间猖獗寻租，严重扰乱市场秩序。而由于政府职能和部门过多，市场经济发展面对很多政府政府监管，政府部门间相互制皮推诿、工作效率低下，市场经济发展得不到相应的发展环境。市场经济发展要求政府回归到公共领域，把该管的事情管好，做到不缺位、不越位、不错位，缩小政府规模减少过度管制和过度的政府经济活动。改革开放也要求中国缩减政府规模，与外国机构对接并快速反应从而实现经济对接。

（二）现实条件

1、政治条件

当前我国的大部制改革的推动很大程度上是当前政治条件臻于成熟的结果。大部制改革中的中央政府改革是一种自发的自上而下的改革，改革的推动力很大程度上来自于公权力内部包括高层官员和其他公权力拥有者。很多公权力拥有者认识到政府部门过多导致的低效率问题严重，民生等涉及到公共利益的问题得不到解决，积极推动大部制改革，比如说前国务院总理温家宝就多次就政治体制改革等问题做正面回应。另外，大部制改革的总体目标指向服务型政府的本质特征，改革的内在动力源于服务型政府的建构原则，改革的灵魂在于依法行政、权责一致、高效和廉价[4]。而我国一直以来积极推动法治建设，为大部制改革奠定了基础。再者，民众民主意识正在不断增强，自主性要求日益高涨，建立有限政府在政府内部及外部呼声越来越高。同时有限政府建设和大部制改革现实实践已经积累了大量经验，并得到了当政者的认同；地方政府建设渐趋成熟，中央政府规模缩减后，地方政府有能力承接相应的工作。

2、经济条件

大部制改革很大程度上意味着分权和放权，而当前我国社会主义市场经济已经确立并得到了发展，市场经济取得初步发展，对减少政府干预的要求增强市场主体比较健全丰富，有能力承担更多的社会责任，替代政府成为公共产品的生产者而政府仅仅充当提供者。同时，我国财税改革也是中央政府规模缩小的重要经济动因。分税制使地方的财政权力相对于之前有所扩大，而事权与财权相统一的原则下，使中央政府的权力范围受财权制约主要表现为宏观调控，地方的权力由于财政的保障自主性得到提高。市场经济主体的成长使得公共服务和产品的生产者可以有政府以外的其他选择，而中央财力的局限使得中央政府出于财政约束不得不减少干预，因此中央政府规模缩减成为必然趋势。

3、文化技术条件

文化技术方面的发展也是影响政府规模的重要因子。当前，我国民众的教育程度普遍相对得到提高，民众参政议政的能力得到提升，公民的民主法治意识也日益增强，通过人大等途径提出了缩减政府规模，减少人治，加强法治的要求。而公务员队伍中，各级公务员的个人知识水平等素质相比以前有客观提高，执政能力提高，工作效率相对提高，有能力完成更多的工作，有缩减政府规模的空间。另外，社会文化咨询机构的发展为政府购买决策咨询活动提供了条件，政府没有必要事事亲力亲为，可以委托咨询机构进行。再者，信息技术和电子政务也为政府扩大管理幅度和提高管理能力提供了条件，减少政府规模缩小对政府工作能力的影响，为政府缩减规模提供支持。

4、社会和国际因素等其他因素

非营利组织市政府以外的公共部门，是相对于私人部门而言的，处理社会的各种公共事务、提供各种公共产品和服务的部门[5]。中国的非营利组织发展较晚，但当前已经初具规模并在不断发展。政府规模缩减后，非营利组织有能力在保持公共性的基础上承担原本由政府负责的公共领域的工作，而不至于政府规模缩减导致一些公共服务链断裂。另外在国际上，一般来说都提倡建立“小政府，大社会”。现实中，现代西方市场经济发达国家，中央政府一般由10至19个大部门组成，如：美国15个、英国18个、加拿大19个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个[6]。英法日等各国的大部制改革成功实践为我国的大部制改革提供了有益经验参考。而我国的现实实践也证明“小政府”一方面可以降低中央政府对其工作人员工资福利支出和人力资源的浪费，从而有利于节约行政成本，提高行政资源的有效使用；另一方面可以避免职能重复交叉、权责划分不清、沟通协调不畅、办事互相推诿等现象，从而有利于打破部门利益界限、畅通政策执行渠道、理顺政府内部关系，以最终保障中央政府在高效有序的轨道上运行【7】。

总之，非营利组织的发展在一定程度上解除了政府规模缩小的后顾之忧—政府推出的领域的公共服务项目缺少生产或者提供主体，而国际和国内的大部制改革成功实践则为政府部门规模的缩减提供了例证和经验借鉴。

三、结语

政府规模受多种因素的影响，其增减原因必须基于多种角度分析。本文对政府影响因子的分析实际与定性分析方法，因此难免有较大的个人特色而有所偏颇，文中所列举只是笔者认为比较突出的原因，笔者对其他可能原因持开放观点。另外，当前我国的大部制改革虽然既强调精简机构，又强调转变政府职能，并且一般都以中央政府层面的改革为先，使得中央政府规模得到了一定程度上的缩减。但客观来看，我国政府规模的缩减，形式主义色彩较重，“换汤不换药”普遍。政府机构数量通过合并同类项等方法减少，但是政府工作人员政府的职能范围并未得到实质性的控制，仍需进一步改革。

[1]潘圆圆．我国地方政府规模影响因素的研究[D]，上海：复旦大学，2012．

[2]汪玉凯．中国行政管理体制改革30年：思考与展望[J]．党政干部学刊，2008年第1期．

[3]张成美，张旭平．有限政府：市场经济的必然选择[J]．新世纪行政管理研究——湖北省行政管理学会1999年年会暨“政府管理与国有企业改革和发展”理论研讨会论文集[A]，1999

[4]王晓庆．大部制改革的实践诉求与目标指向[D]，江苏：南京航天航空大学，2010．

[5]侯江红编．公共组织财务管理[M]．北京：高等教育出版社，2012．

[6]周丽萍．叩问大部制[EB/OL]．廉政瞭望杂志．http：//news．163．com/08/ 0311/13/46OPQLSL0001124J_3．html，2008．

[7]戴昌桥．论我国中央行政体制改革：大部制[J]．经济体制改革，2008年02期．

张盛霞（1993-），女，江西九江人，武汉大学政治与公共管理学院，从事行政管理研究