十八大后我国协商民主的发展趋势

◎吴先宁

十八大首次在党的代表大会报告中作出了 “社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，并把大力发展协商民主，作为坚持中国特色政治发展道路的一个重要方面，提出 “完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性”等多项要求。十八届三中全会进一步阐明 “协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，并在拓宽渠道，完善制度，深化内容，增强实效等方面，对发挥这一优势提出了更具针对性的措施。

十八大召开一年多来，我国协商民主的发展亮点频频，令人振奋。作为协商民主重要渠道的人民政协，在体制创新和机制创新迈出了新的步伐。全国政协确定了 “双周协商座谈会”的制度，2013年10月份以来，已就 “建筑产业化”、“科技体制改革”等专题成功举行多次，在政协民主协商的多种方式中又增添了重要的一个。加强界别作用的各项举措，也在陆续推出中。同时，各地方政协也纷纷推出创新的措施，有的地方着力构建党委、政府、政协三方工作互动协商，有的地方创造了”网友在线投票，委员现场测评 “的方式，对政府部门的工作进行民主评议。协商民主的理论研究也方兴未艾，全国和地方政协理论研究会及高校、科研机构，在今年举行了多次学术研讨会，围绕贯彻落实十八大、十八届三中全会推进协商民主广泛多层制度化发展的主题，进行了广泛的研讨。

基于上述十八大之后一年多来我国协商民主实践和理论上取得的成果，本文就其若干重要方面今后的发展趋势，做一点分析和描述。

一、协商民主实效性将得到更多关注

十八大和十八届三中全会，都把提高协商实效、增强提案办理的实效性，提到重要的位置；俞正声主席在政协十二届一次会议闭幕会上的讲话，也强调要切实增强协商实效，并提出了主要途径和措施。从现实看，随着十八届三中全会全面深化改革各项举措陆续推出，各种新事物、新问题，比如新的利益调整问题将不断出现，对决策科学化民主化的要求不断提高；社会各界对协商实效的期待和衡量标杆，也出现了与以往不同的新变化；再加上网络平台上信息的获取更加便捷，使协商过程更加透明，这就使得实效性问题摆到突出的位置上。可以预见，协商民主实效性问题将得到更多的、持续的关注。

从具体工作层面，比如政协提案工作来看，协商实效性涉及观念问题、机制程序问题、提案的数量和质量问题，数量和质量又涉及提案方能力水平问题、办理方的认知和操作问题，各个问题互相关联，颇形复杂。如十一届全国政协五年中提出提案28930件，经审查立案26699件。从提案质量的角度分析，虽则有许多经过深思熟虑、饱含真知灼见的意见和建议，但也不乏敷衍潦草的应景之作，甚至还有浮躁和脱离国情的极端主张；这些 “应景之作”或 “极端主张”经过网络的成倍放大，使舆论对政治协商的实效性产生不满，并由此对一些协商主体的能力和水平提出质疑，大声疾呼要关注政协委员的 “社会责任、议政素质和政治良心”，制止议政资源的浪费，并建议加强对委员参政议政情况的监督 （《议政资源的浪费才是最大的浪费》，《群言》2013年第四期）。从办理质量的角度分析，虽则政府部门为大量提案的办理付出极大的努力，办理工作也成效显著，但毋庸讳言，形式化的、应付性的答复并不罕见，又引起提案人对办理实效性的困惑和疑问。但从提案办理方来看，提案量大、重复也是事实，比如国务院有的部门一年需要办复的提案就达千件，占用了大量行政资源，使办理部门疲于应付，也使得许多真正具有真知灼见的提案淹没在众多一般性的提案之中，没有得到相应的重视。可见问题涉及的方面很多，互相之间的关系也颇复杂。如何理清思路，抓住关键，从实际出发，切实提高提案办理的实效，将是实际工作部门和理论研究都会加以重视的重要课题。

比如，沿着 “提案数量要减少、议题要集中、协商要有结论”的思路，使提案以政协委员个人提出为主转变为以界别和专委会提出为主，以减少数量、集中议题、提高质量；使提案办理以一次性提、答为主转变为持续的互动对话，以延伸协商过程，达到多方认同的协商结论和共识，从而提高协商实效性，这就是一个值得研究的问题。

二、协商民主制度机制创新将有序推进

制度机制创新是十八大关于推进协商民主广泛、多层、制度化发展要求的题中应有之义，俞正声主席在政协十二届一次会议闭幕会上的讲话中强调，要加强对人民政协协商民主理论与实践的研究探索，加快协商民主的制度建设和制度创新。可以预见，制度和机制创新，将成为我国协商民主建设的重点和亮点。

制度和机制创新，必然以坚持完善中国共产党领导、发挥各个协商主体的积极性主动性、增强协商实效三者有机结合为旨归。其中，党的领导是关键，发挥各个协商主体积极性主动性是基础，增强协商实效是制度和机制创新的重要目标。三者的有机结合，既能保证协商民主始终沿着中国特色社会主义道路准确发展，也能为各种创新提供广阔的空间。

我国的多党合作和政治协商制度是这一创新的重要领域。作为协商民主的特有形式，我国的多党合作和政治协商其制度之系统、运作之规范、时间之持久、作用之显著，在世界范围内堪称独步，是协商民主的重要渠道，有着制度和机制创新的坚实基础、广阔空间和丰富的现实可能性。全国政协延续和发展上世纪五十年代政协 “双周座谈会”形式，创新了 “双周协商座谈会”的制度并开始运作，就是一个良好的开端。在提案工作方面，中共中央办公厅、国务院办公厅于2012年联合颁发了《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》。“意见”强调了充分认识加强政协提案办理工作的重要意义，强调了进一步加强对政协提案办理工作组织领导的重要性和必要性，围绕全面提升政协提案办理工作科学化水平的主题，对提案办理的整个流程，包括提案交办、内部运行、办理协商、重点提案办理、提案答复、提案办理督查等各个环节的机制和程序，做了原则的指导和框架的构建。围绕“意见”的贯彻落实，不但在提高提案的办理方面存在着许多制度机制创新的空间，而且还可能在此基础上形成一个 “倒逼”的态势，促进政协制度机制其他各方面的制度和机制创新，完善人民政协的制度体系。

十八大后推进协商民主的制度建设和制度创新，将会高度重视地方政协在这方面的努力和成功经验。多年来，各级地方政协在协商制度的规范化、程序化方面，在扩大协商范围、提高提案工作实效性方面，在加强界别的作用、发挥委员积极性、主动性方面，都做了大量实践探索，取得了许多实际成果和宝贵经验。这些探索、经验和成果，为全局范围的协商民主制度建设和制度创新，提供了深厚的基础和有益的借鉴。为此，十分有必要加强对这些探索、经验和成果的研究总结和推广，这对于推进协商民主制度建设和创新，具有不可忽视不可替代的意义。

制度机制的创新，要与社会主义协商民主的基本精神和基本定位相联系，看是否符合其基本精神和定位。比如，政治协商的基本精神是协商沟通，是利益表达和整合，其方式借用语言哲学的话，是“话语竞争”。“话语竞争”以协商主体的互相尊重为出发点，通过持续的对话，达致共识。反映共识的协商话语通过党的领导和决策，进入行政执行系统。那种直接用行政手段落实个别提案的做法，在程序上就显然不符合协商政治的基本精神和定位。

三、协商民主的理论研究将持续深入

十八大和十八届三中全会关于推进协商民主广泛、多层、制度化发展的部署，实践中的制度的完善和创新、工作实践的进展，将极大促进协商民主理论的研究。结合中央的部署和实践的发展来判断，今后协商民主理论研究会重点关注以下领域或重点问题。

一是构建和完善体系完整、逻辑严密、论述深刻，具有高度说明力的、具有中国气派中国特色的协商民主理论。理论学术界应会更加关注理论体系建构中的诸问题，如体系的结构框架、逻辑主线、基本精神、制度系统、协商的原理和原则、协商方法论的哲学基础、重要概念及其互相联系等等，通过这些方面的深入研究，在此基础上作宏观的综合，并形成代表性的成果。

这一协商民主理论体系的建构，将会更加坚实地立足于我国的多党合作和政治协商制度长期的历史经验和丰富的运作成果。如上所述，我国的基本政治制度作为协商民主的特有形式，在世界范围内堪称独步，其中蕴含着协商民主理论研究的巨大宝藏。通过深入研究这一制度的形成运作、独特优势，在中国近代以来时代主题的背景下，紧扣中国共产党领导这一主线，将在更深层次上揭示和归纳协商民主的基本精神、一般特征、原理和规律。同时，以协商民主一般原理的视域，研究多党合作和政治协商运作历史中的典型个案，阐明我国社会主义协商民主的经验事实、政治作用和价值魅力，在更深层次上说明这一制度的优势。

需要指出的是，20世纪八十年代，一种协商民主理论在西方世界产生和发展起来，成为国际政治学界的 “显学”，至20世纪末，已经成为当代西方国家政治理论最重要的发展之一，吸引了最有影响力的学者如罗尔斯、哈贝马斯、福柯、吉登斯等人的参与，论著繁多，观点繁富，各家的观点也都见仁见智，互有差别。虽则其基本出发点，无非是针对西方资本主义选举民主的缺陷与弊病，试图开出救治的药方，但其中也不乏论述深刻的作品。了解国外的协商民主理论和学者对向协商民主转型的呼唤，再回观我国协商民主的系统性制度及其成功运作，可以从特定角度加深对我国协商民主优越性的认识；同时他们的一些具体研究，比如对协商“话语”特征的分析，对协商在制度内传递路径的描述，对于我们健全社会主义协商民主，也不无借鉴的意义。中国的协商民主研究，不但要在独特性上、在中国特色的阐述上，而且要在此阐述的基础上揭示其更深刻的一般原理、基本特征和发展规律等，在理论的深刻性上超越他们，彰显中国协商民主理论的解释力、说服力和竞争力，这无疑是国家软实力的重要方面。

二是在专题的研究方面，会更加关注我国协商民主实践的重大而急迫的问题展开研究。比如衡量协商民主实效性的标准或维度。什么是协商民主的实效性？衡量这一实效性的标准或维度是什么？人们一般的看法，认为一件意见或建议为政府部门采纳并在行政中实施，就是有了协商的实效。其实，作为协商政治来说，事情并非如此简单。进入决策或为政府部门采纳并实施，当然是协商实效的体现，但是没有马上采纳是否即 “没有实效”？回答应该是否定的。如果一种协商话语的提出，尽管没有马上进入决策，但是它形成了一个议题，或者成为决策者和公众关注的对象，那么在我看来这也是产生了“实效”。因此，衡量协商民主实效性的标准或维度不是单一的，而是一个多层次、多维度的综合性指标体系。从这一指标体系出发，可以获得观察协商民主更加宽阔的视野，启发我们从创新的角度推进协商民主的思路。又如，如何从协商民主的视野对多党合作制度加以阐释和说明，这不但是协商民主理论统一性的要求，通过这一阐释和说明，还会为多党合作实践的发展完善，开辟新的空间和平台。再如，对人民政协历史上重大协商个案如协商建国、三峡大坝工程协商的研究，将会更深刻地揭示我国协商民主的重要特征和基本精神，为协商民主理论的建构，提供坚实丰富的实证基础。

三是协商民主研究将更加关注制度机制创新与增强协商实效性的关系，关注制度机制创新对于增强协商实效性的作用。这将促进我们的研究更加重视以观念创新为先导，以增强实效性为指归，深入把握和准确描述我国既有的协商民主的宏观制度，又要深入到制度的具体运作和微观程序层面，细心分析制度运作的每一个环节，观察这些环节本身的效果，以及它们在实现总体实效性方面的作用。凭借这样的研究，往往能够发现一些具体的看似微观的程序关节点，影响了协商实效性的实现。这些微观的程序关节点，正是制度和机制创新易于入手、易于见效的地方，应是研究的重要着眼点。