创新土地管理体制机制，扶持发展新型农业经营主体

◎於忠祥

（於忠祥，民革中央 “三农”委员会副主任，安徽农业大学经济管理学院教授/责编 张栋）

近年来，我国耕地季节性抛荒十分严重。据对江淮丘陵调查的结果显示：冬、春两季耕地抛荒的比例一般在1/3到2/3，有的地方，甚至上千亩的连片圩田全部抛荒，而且呈现距城镇越远抛荒越严重的趋势。因此，随着工业化、城镇化的快速推进和农村劳动力的大量转移，“地谁来种和地怎么种”的问题日益凸显。调查还发现，凡是土地流转给种植大户、家庭农场、产业化龙头企业和农业合作社等农业经营主体经营的，都呈现一片生机勃勃、丰收在望的景象。实践证明：我国未来的农业发展，必须通过各种体制机制创新，促进农业转移人口市民化和农村土地经营权流转，让更少的农民种更多的土地，其根本出路在于培育新型农业经营主体，引领现代农业发展。截至2012年底，我国有家庭农场87.7万个，经营耕地面积达1.76亿亩，占全国承包耕地面积的13.4%；农民专业合作社达68.9万家，县级以上示范社达10万多家，实有成员达5300多万户；各类产业化经营组织超过30万个，带动农户户均增收2800多元；农业社会化服务体系初步形成，全国公益性监管服务机构15.2万个，经营性专业服务组织超过100万个。中共中央和国务院审时度势，站在历史的高度，把构建新型农业经营体系作为发展现代农业的重大任务。中共十八大提出 “培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”；习近平同志在中央农村工作会议上强调，要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略；李克强同志在 《政府工作报告》中指出：“坚持家庭经营基础性地位，培育专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，发展多种形式适度规模经营”；今年两会期间，“如何培育新型农业经营主体”这一话题再次升温。从总体上看，我国新型农业经营主体只是初步形成，一些落后的土地管理理念，制约新型农业经营主体的健康发展。基于此，本文从农地确权、解决设施农业用地、解决农业基础设施落后以及建立农地流转和经营机制等方面，提出破解方略，供决策参考。

一、区别不同权利主体，加快推进农地确权发证，促进农地流转、农地金融和发展壮大集体经济

（一）要针对流转农地 “三权分离”的态势确权发证

目前，流转的农地已形成了 “三权分离”的态势，即所有权属集体，承包权属农户，经营权属农地流入者。与之对应，农地确权后要发放三证。

1.要解放思想，彻底打破计划经济体制形成的 “队为基础，三级所有”的集体土地所有制框架，明确农民集体所有权主体为村民委员会。要采用第二次土地调查成果，确定各集体所有土地的坐落、界线、四至和面积等，并依法进行登记、确权，并将集体土地所有权证书发放至土地所有者，即村民委员会。土地所有权证书要载明土地所有者名称、土地坐落、四至及面积等，做到确权、确地。

2.要采用承包合同规定的面积和农用地分等成果，依法将农地承包经营权证书发放至该农地的承包户，其上要载明土地承包者名称、面积和等别等，只确权、确股不确地。我国农地承包由于实行的是均包制，所以细碎化问题很普遍。据调查，一户承包的土地，少则五、六块，多则十几块，如果确权确地，不仅成本高 （来自安徽省肥西县柿树乡的实际调研，一亩地高达200元），而且没有实际意义，属 “劳民伤财”之举。因为土地流转后，一经整治，所有界线必将荡然无存。同时，确权确地至少有两大弊端：一是阻碍了土地流转，因为土地流转时，其面积是按承包合同算，还是按确地后算，难以厘清；二是可能会有意想不到的隐患，如土地征收时面积的确定等。

3.要运用测绘手段和农用地分等成果，对土地流入者 （农业经营主体）流入的土地进行准确的测量，并依法发放农地经营权证书，其上要载明土地坐落、四至范围、面积、等别和流转期限，要确权、确地。

（二）要让农地权利主体充分享有应有的权利和义务

1.承包农户：既可以用土地承包经营权证书抵押贷款，发展生产，也可以保留承包权，采用租赁、入股、信托等多种方式流转经营权。经营权流转后，要在其承包经营权证书上载明流转信息。

2.土地流入者：凭借农地经营权证书既可以抵押贷款，也可以享受新型农业经营主体的各项惠农政策。

3.农地所有者：要更好地发挥村民委员会在土地流转过程的作用。首先是协调作用，即协调农户和土地流入者之间的关系，维护双方的合法权益，鉴证流转合同签订；其次是助动作用，即在保证依法、自愿和有偿的原则下，村民委员会可以采取 “反租倒包”的形式，将农户的农地经营权租赁过来，再流转给种植大户或家庭农场等农业经营主体；第三是做好基础工作，即对流转后的土地进行地籍测量，多出的土地由集体依法支配，用于发展集体经济。

二、区别不同的农业经营类型，实施差别化的供地标准，保障农业附属设施用地

目前，新型农业经营主体普遍存在农业附属设施用地，如仓储、晒场等用地取得难的问题，对其生产造成了较大影响。其实，早在2010年，国土资源部、农业部已联合发布了 《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，只是各级地方政府没有执行，或执行不到位。因此，各地方农业部门应会同国土资源部门，制定各类生产设施和附属设施用地标准，保证农业附属设施用地规模占项目用地规模的比例或面积不低于该文件规定的标准，即工厂化作物栽培为5%，最多不超过10亩；规模化种植为3%，最多不超过20亩；规模化畜禽养殖为7%，最多不超过15亩；水产养殖为7%，最多不超过10亩。

各地方国土资源和农业部门要根据实际情况，依据 《土地利用现状分类》 （GB/T21010-2007），对生产设施和附属设施用地做出进一步规定，同时对用地的申报、审批和利用等，进行全程监管。对于兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照 “占一补一”要求负责补充占用的耕地。

三、依据区域实际，因地制宜推进农地建设，确实解决农业基础设施落后的问题

要区别不同地域，因地制宜确定农地建设项目，包括农业综合开发、高标准基本农田和土地整治项目等。如江淮丘陵地区和皖南、皖西山区，其土地成片规模一般在几十亩和几百亩不等，农地建设项目要采取 “打捆式”自下而上申报，自上而下落实，上下结合监管的运行机制。即由农业经营主体申请，县 （市）级主管部门统筹，将若干个农业经营主体经营的土地 “打捆”成一个项目申报；省、市级主管部门赴现场勘查、核实后，制定原则、标准，并按亩均投资额将经费下拨至县 （市）级财政；县 （市）级主管部门根据农业经营主体的诉求，负责项目的规划、设计、预（决）算、施工和监管等；省、市级主管部门负责验收。

四、建立 “家庭经营为主，其他形式为补充，准入与监控制度为保障”的农地流转与经营机制

在土地流转过程中，要确保农民家庭承包经营的主体地位。公司法人大规模地流入农地，成为农业经营主体，把农民变成农业工人，只是土地流转的一种方式，不是方向。因此，应该设置门槛，限制工商企业以雄厚的资本实力去和弱小的农户争夺耕地经营权。十八届三中全会虽然 “鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”，但并不意味着所有的企业都允许投资农业，即农地流转要设置条件，防止形成新一轮掠夺农村土地资源的运动。因此，必须建立土地流转准入制度和监控制度，保障流转土地的用途不变和高效利用。准入制度的核心是对土地流入者的资格进行认证，包括资信条件、经营能力、管理水平等。通过建立土地流转准入制度，规范土地流转行为，培育大批农场主；监控制度就是对土地用途和经营水平进行监控，发现流转土地的利用违反规划用途，或利用效益低下的，采取警告、整改、罚款和收回流转土地的惩罚措施，确保农地农用和高效利用。