试论人大信访在人民建议征集中的作用

文/宋箐

试论人大信访在人民建议征集中的作用

文/宋箐

信访制度是人大作为民意机关通达民意的重要渠道。如何发挥人大信访在人民建议征集工作中应有的作用，使人大真正成为一条民意的主渠道，值得探索和研究。作为一名人大信访工作者，笔者拟通过分析当下人大信访在人民建议征集工作中的现状，就深化和拓展这项工作提出若干思考和建议。

一、本市人大信访中人民建议征集工作的现状

根据上海市人大信访数据库的信息，笔者就2008-2012年间，本市人大信访中的建议意见类信访事项进行了初步统计。数据显示：1、建议意见类信访事项总数呈逐年下降趋势，分别是：2991件，1903件，1319件，1416件，1046件；2、这一类别在信访总量中的占比很低，年均在5%左右浮动；3、这一类别中，纯建议类信访事项占比不及5成，且呈下降趋势。各年分别为：41.36%，33.21%，38.29%，32.06%，31.45%；4、来信和电子邮件是建议类信访事项的主渠道。

上述现象表明，较之于上海市政府信访办每年平均18%的建议量而言，人大信访中的建议量显然过低。这与人大在畅通民意上的优势地位和人大信访作为联系群众反映民意的基本渠道的功能定位不相匹配。分析其中原因，笔者认为，既有客观因素的影响，也有主观认识和制度设计中的问题。这里列举几点：

权责不同导致取向不同。人民建议的内容主要是针对政府的履职和社会事务。对建议人而言，将建议提交给政府，这是最直接的谏言方式。人大信访以受理涉诉涉法的信访事项为主，涉及人大履职范围的立法、监督事项，人大其他部门比如专门委员会、办公厅等在实践中各行其职、分头征集相关的建议。因而，人民建议的征集并非人大信访的专有职能。对于建议人而言，从人大信访渠道反映的建议，即便是涉及政府和法院职能的，因人大信访没有直接的处理权和监督权，而多为转交办，因而从解决效果看，不如政府的立竿见影。

机构不同导致认识不同。政府通过建立专门的人民建议征集部门的方式，不但是加强了工作力量，更是一种对社会的宣示和引导的效应。人大没有专门的人民建议征集部门。从人大的性质看，其本身就是代表民意的机关。某种程度上，人大的各个职能部门都有民意征集的责任。人大信访作为人大常委会的办事机构，它只是其中一个人民建议工作开展的渠道，对社会而言，没有建议征集的必然导向。

资源不同导致效果不同。政府的人民建议征集有很大一块是通过电子邮件，主要包括市委领导信箱、市长信箱和网上投诉受理中心中的人民建议征集信箱三个平台。它们都设在上海政府的门户网站，知晓度很高。同时，它们的网络平台可以做到即时回复和有选择的双向沟通。由此，网络的畅通保证了人民建议征集渠道的畅通。人大信访尽管也有电子邮件和网上信箱等平台，但群众的知晓率不高，且未实现即时回复和交流的功能，在信息平台的搭建和维护上，缺乏专业技术的支撑和保障。

程序不同导致回应不同。据了解，政府对人民建议有专门的回复、提炼、处理和报送上级的流程，这使建议的落实和反馈掷地有声。人大信访对人民建议的处理和回复，目前在程序上没有特殊流程，且实践中绝大多数都不作交办或者督办件加以跟踪；在报送有关领导时，缺乏直接通道；在转化为立法或者监督议题时，需要经过法定程序集体审议。某种程度上，因为缺乏有效的反映渠道和将建议及时落到实处的手段，人大信访对人民建议的重视度也不高。

从工作流程上看，新修订的《上海市信访条例》尽管在第二条中明确了“建议、意见”和“投诉请求”两类不同的信访事项，但在之后的章节中没有针对这两类性质不同的信访事项分别规定不同的受理流程，而是侧重于针对不同的国家机关，按照其受理的不同范围和职能权限作了分节规定。这样的制度设计，使建议、意见类的信访事项在程序处理上未能体现其不同于投诉请求的特殊性：比如其更注重于反映情况而非解决问题；更注重于公共权益的保障落实而非个体权益的维护；更需要接受建议方注重双向沟通，听取建议，而非简单的转交和督办；更需要接受建议方及时给予解释和回应等等。政府部门已经意识到其中的问题，草拟了规范性文件，细化了人民建议的征集处理程序，并在日常工作流程中予以遵循。人大信访目前还没有相关的制度设计，在对建议、意见类的受理程序上采用了与求决类和申诉类的信访事项相同的程序规定。

上述列举，不一而足，但已反映了人大信访在人民建议征集工作中存在的一些问题，需要加以研究。

二、发挥人大信访在人民建议征集工作中作用的思考

从趋势上看，笔者认为，人大信访的人民建议征集工作的开展，应着眼于以下几方面：

一是培养和增强人民群众的参与意识。改变人大信访现有的建议量低的现状，首先是要改变观念，畅通渠道。一方面，要提高信访工作者和群众对人大信访在人民建议征集中的作用的认识，要改变一直以来群众给予信访工作的定式思维，即信访就是救济和维稳的，要让信访工作者重新认识新形势下信访工作的职能定位；另一方面，要加强宣传力度和打造便捷的沟通平台，要增强人民群众参与的意识和途径，要提高参与平台的即时与便捷度。

二是引导和组织人民群众有序地参与。《宪法》第四十一条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。人大信访作为公民提出批评和建议的一种渠道，尽管在诉求表达转化成人大职能时有一定的间接性，但在与人民群众的联系上，却具有直接性。发挥好这一优势，引导和组织人民群众有序参与意见的表达，将是人大信访部门的职责所在。

就引导而言，人大信访部门可以通过制定不同程序，区分建议类与申诉、求决类信访事项的处理流程，强化建议类的反馈机制和分析功能；还可以通过善用奖励机制，对建议被采纳者或者是对社会有积极影响的建议提出者给予一定的奖励，既调动了参与者的积极性，又是一种导向和指引，使更多的信访者趋向于通过信访渠道提出建议。

就组织而言，主要是通过工作机制的设立与充分运用，使建议类的信访事项得到更多地关注，使建议者有序地参与到人民建议的征集工作中来。比如：与人大信访的工作机制相结合，在常委会领导参与信访接待和人大代表参与信访阅信的工作中，就信访件的选择上，一方面，选取有代表性的建议类的信访事项作为领导接待的内容；另一方面，增加建议类的信访事项阅看比重，让代表关注到人民的建议，既可以以形成议案的形式吸纳，又可以在代表与人民群众的联系中，加强沟通、反馈和解释工作，使人民建议有着落。又比如：与人大常委会的工作机制相结合，在每年常委会征集立法、监督议题时，人大信访部门可以就“人民来信来访集中反映的问题”组织一些座谈会，邀请一些通过信访渠道提出建议的群众参加，听取他们的意见和建议。由此确立的监督议题的建议，将更具有群众的基础。

三是征集的制度设计应重在双向沟通与互动。从认识层面看，人大信访渠道不但应是人民表达意愿的渠道，也应当是人大信访主动宣传法律和正确引导群众诉访分离的渠道；从工作层面看，双向的要求既是在技术层面实现一定程度的互动和即时回复，更是在回应机制上提出了要求。目前而言，人大信访在“倾听”和“收集”民意上已有多项举措，但在“回应”和“落实”民意上，仍缺乏相应的制度设计和渠道的建设。这一方面，笔者认为，可以通过建立对“一府两院”的信访件处理的考评机制、设计回应人民建议的专门程序、建立人民建议直通市委、市府的渠道以及给予建议人一定的奖励和激励措施等予以加强。

从工作机制看，现阶段，结合人大信访部门现有的工作机制，在开展人民建议征集工作中，应当加强和完善以下几项工作：

一是调研工作。作为常委会的办事机构，发挥人大信访的调查研究功能，有利于对人民建议提出背景的了解及对建议本身的核实，增强建议的真实性、可行性。

二是综合分析工作。人大信访相较于其他部门的优势，是信访量和反映诉求的直接性。人大信访部门应当通过加强信访综合分析工作，从一类案件中寻找出共性问题，为人大提供监督的议题，使人民建议成为推动“一府两院”改进工作的原动力。

三是督办工作。某种程度上，这一工作与建议能否得到有效回应相关联。新修订的《上海市信访条例》赋予了人大信访加强督办、可以提出工作建议和将建议采纳情况报告常委会的权力，这使人大信访部门对信访事项的处理有了跟踪、督促的法定依据，增强了人大信访部门为常委会监督“一府两院”工作提供服务的有效性。与此同时，用好督办权、建议权和报告权，也可以加强对“一府两院”回应民意诉求的监督，为人民建议回应机制的建立提供制度保障。

四是平台建设工作。随着信息化社会的成熟发展，网络平台将是建议征集的一个不可或缺的通道。这一方面，需要投入技术和经费，需要配备专业水平的人员和力量，还需要研究一系列相关的法律问题，比如即时回复的法律责任、交流记录的法律性质、保密原则如何遵循等等。另一方面，建议征集后，需要科学地分门别类，根据不同的专题和热点，做好综合信息分析工作，这在技术支撑上，需要不断完善现有的数据库分类和索引功能，使其结构及分类上更科学、更便捷。