完善人大上下联动机制的调查与思考

文/吴祖强林丽丽

完善人大上下联动机制的调查与思考

文/吴祖强林丽丽

人大上下联动是为人大履职服务的工作机制，其本身不是人大履职。完善这一机制有助于人大更好履职。2013年，上海市人大常委会开展“依法行使监督职权若干问题的研究”，市人大财经委办公室承担了其子课题“完善市区联动机制，提高人大工作实效”的调研。课题组设计了调查问卷，向全市17个区县人大常委会所有工委发放问卷120份，回收有效问卷110份。

一、联动成效

本市人大开展上下联动工作范围广、项目多，成效显著。市十三届人大期间，市人大常委会听取和审议专项工作报告64项，其中采取市区联动的有33项，占52%；执法检查19项，其中采取市区联动的有18项，占95%。除监督工作外，立法工作中，委托区县人大征求意见也不少。调查反映，66%的区县人大认为联动可以“形成合力、提高工作实效”，21%的区县人大认为联动可以“提高业务水平”。大家普遍认为，人大上下联动有助于发挥人大履职的综合优势，也有助于改进基层人大工作，既能互动，又能互补，还能互促。

二、存在问题

1、联动内容与区县工作结合度有待提高。47%的区县人大对上下联动的实际需求是帮助区县推动工作，29%的区县人大希望得到市人大的业务指导，反映区县基层意见也占19%。可见对区县工作有实际推动作用是区县对联动的最大需求。与区县工作结合的紧密程度影响参加联动的积极性，有69%的区县人大认为联动内容与区县重点工作结合度提高可以调动联动积极性。但是区县人大反映：目前市区人大联动题目多为“指令性”，下达的联动内容与区县实际不够匹配；48%的区县人大提出在征求区县人大意见后，再确定联动题目。

2、联动工作衔接有待紧密。调查表明，39%的区县人大认为，“通气”较晚是最突出的问题。区县人大年度工作计划通常在当年的1月份确定，市人大常委会年度工作计划通常在当年的2月底或3月初确定，导致上下联动工作“通气”较晚，影响区县人大原定工作安排。

3、项目数量较多负担重。区县人大反映目前联动项目较多。由于区县人大一个工委只有一至两个人，加之目前市与区县人大办事机构存在设置不统一的情况，有的一个工委要联系市人大三个委员会，应付不过来。70%的区县人大希望市人大与区县人大各工委层面每年开展的联动项目以1项为宜。

4、意见问题缺少反馈。区县人大反映：区县人大对联动工作都非常重视，形成调研报告报市人大。而市人大对区县人大在联动中反映的一些问题缺少信息反馈，影响了区县人大对联动工作的积极性，希望加强帮助区县反映情况、解决问题的力度，

三、联动模式

联动模式有三种：上联下、下联上和上下共同开展。目前普遍采用上联下模式，也就是市人大提出联动内容，各区县人大参与。虽然区县普遍希望联动能反映区县情况，同时借助上级人大力量，推动本区县工作或问题的解决。但是，下联上模式采用很少。第三种模式是为履行同样的法定职责开展联动，如“计划、预算审查”、“五年规划审查或者中期评估的监督”。

四、几点建议

1、增强规范性。上下级人大之间共商形成指导性文件，明确上下级人大之间联动的方式、内容及措施：将征求立法意见、专题监督调研、委托执法检查、代表活动、人大工作专题研讨等内容纳入联动内容；事先征求下级人大意见再确定联动选题，既可以上联下也可以下联上。

2、增强协调性。联动选题要早谋划、早沟通，上下对接；项目要少而精，双向选择，共商决定，而不是上级人大向下级人大“下达”任务；保障下级人大参与联动的选择权，必要时上级人大可以通过依法委托开展联动。

3、增强实效性。联动内容要增强针对性，从上下级人大共同关心的问题、下级人大反映的共性问题着手；完善意见反馈机制，注意吸收和反映下级人大的意见，参与联动的下级人大列席上级人大的审议，将政府对审议意见的处理情况向下级人大反馈。

4、增强指导性。上级人大要加强对下级人大完善机构设置的指导，推进队伍建设；对人大业务工作尤其是预算监督，加强培训，组织研讨，共同提高。