服务型政府建设是个革命性变革

文/秦德君马云凤

服务型政府建设是个革命性变革

文/秦德君马云凤

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了加快“建设法治政府和服务型政府”的重大命题。加快推进服务型政府建设的进程，既是中国在2020年基本实现现代化的题中应有之义，也是全面贯彻落实《决定》精神、全面完成《决定》提出的各项重大改革命题的必要条件。

一、“服务型政府”与世界文明主潮

服务型政府建设是20世纪下半叶以来的世界性命题。发达国家的服务型政府建设大致经历了三个阶段：一是早期市场经济与有限公共服务时期。19世纪上半叶，西方国家政府充当“守夜人”角色；19世纪后半期一些发达国家开始调整生产关系，制定劳动保险法、救济法等，兴办公共福利事业，大幅度改善国民生活。二是公共服务体系完善时期。二战后，许多发达国家介入市场功能发挥不明显的领域，扩大公共服务覆盖面，公共服务成为政府主要职能。三是公共服务职能变革时期。20世纪60年代以来，经济全球化、政治民主化浪潮席卷全球，公共行政变革形成新的世界潮流。20世纪70年代后，新西兰、英、美等公共部门针对传统管制型政府的弊端，大力引入“企业化”模式，以重新赢得公众信任。日本、加拿大、荷兰、法国等纷纷效仿，运用市场力量提升政府绩效，大力改善公共物品供给质量，掀起了所谓“新公共管理”运动。

这一背景下，许多国家提出了“服务型政府”建设目标。20世纪90年代后，发达国家行政改革的首要目标几乎都聚焦于“政府再造”，塑造服务型政府，探索如何更好提供公共服务。如1991年英国梅杰政府推行所谓“公民宪章”运动，规定政府各部门必须以规章方式明确列出公共服务的内容、标准和责任等。这一时期，发达国家服务型政府职能面临重大改革，在“以更少纳税获得更好的公共服务”巨大公众期待的压力下，各国普遍推行公共服务市场化、社会化，实行绩效管理，改进社会福利制度，促进充分就业。

世界范围内，发达国家服务型政府的变革探索大体呈现两种类型：一是以美、德、日为代表的“公平与效率兼顾型”，二是以英、法和北欧为代表的所谓“公平主导型”。前一种重在政府调节分配前提下建立个人自助为主、政府补助、商业保险为辅的公共服务体系。如德国，建立的公共服务体系与其社会市场经济体制相适应，实行公助与自助相结合，社会保障项目除了工伤保险费用由企业主承担外，失业保险和医疗保险所需资金均由职工个人和所在企业分担，政府只在以上项目亏空时给予部分财政补贴等。后一种则以“全民普及、公平公正”理念为原则，推行全民保障。两种不同类型都建立起了较为健全、富有效率的公共服务供给体系。

二、在中国，“服务型政府”理念的形成是个坐标性事件

总体上，中国服务型政府建设的探索大致呈现三个阶段：第一阶段，从新中国成立到十一届三中全会是起步时期；第二阶段，从改革开放到十七大前是发展时期；第三阶段，十七大以来是进一步发展时期。

从2002年开始，我国一些地方政府陆续提出服务型政府建设的改革议程。2002年11月，十六大报告首次将政府职能聚焦于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四方面。2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级干部“树立和落实科学发展观”专题研究班上的讲话中，第一次在中央层面提出“努力建设服务型政府”的目标。同年3月8日，温家宝在全国“两会”陕西代表团会议上强调“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”2005年3月全国人大十届三次会议上，“服务型政府”首次出现在《政府工作报告》中，经人大批准上升为国家意志。

服务型政府理念的形成和提出，是一个坐标性事件。2006年10月，十六届六中全会首次将“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”写入党的文件。2007年10月，十七大报告进一步论述了服务型政府的建设目标和要求，标志着中国政府职能转变和行政管理体制改革迈入新阶段。十七大后理论界对服务型政府建设的相关问题开展了热烈的研讨，提出了许多建议。各地政府对服务型政府建设积极探索，出台了一些政策举措，取得了许多成果。上海按照“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的要求，在市区两级进行了长期探索。

2008年2月23日在中央政治局第四次集体学习会上，胡锦涛总书记在讲话中强调：建设服务型政府，首先要创新行政管理体制，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。2008年3月15日，十一届全国人大一次会议通过国务院机构改革“大部制”方案，标志着新一轮政府机构改革拉开帷幕。今年3月14日，全国人大审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，成为中国服务型政府建设的新突破。

三、服务型政府建设：本质、要义和主线

服务型政府相对于历史上“管制型政府”而言，是新的社会条件下新的政府形态，是对传统管制型政府模式的重大超越。服务型政府的本质，是在社会民主秩序框架中凸现公民本位、社会本位、服务本位和效率质量本位；其价值取向是向公民提供“服务”而不是让公民向政府“服从”。

服务型政府建设,不仅意味着政府自身的重大变革,还意味着政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与资本关系的重塑，意味着行政管理体制的重大创新变革。从管制到管理，从管理到治理，是个历史性进步——“多元治理”是一种新型治理形态；而从管制型政府到服务型政府，是另一个历史性进步，它伴随着政府职能的深刻、重大变革。

《尚书·大禹谟》说“德惟善政，政在养民。”如果发展经济是政府的天职，那么促进社会公平正义则是政府的良心。经济发展成果如不能造福市民，不能实现城乡统筹，不能让全体公民共享，就不是“中国特色”的社会主义。政府必须向社会和市民提供各种优质的公共服务产品，满足人们生存之需和社会发展需要。由此，必须加强在公共服务制度安排和公共产品供给方面的职责，公平公正地面向全体人民提供义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务，提升全市公共服务总量，推进基本公共服务均等化。

推进服务型政府建设，要义有两方面：一是政府职能要从管理为主要职能转向以服务为职能，全面提升提供公共服务的能力；二是不仅要善于提供服务，还要善于购买服务。简单说，服务型政府建设，一是要善于提供服务，二是要学会购买服务，正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调的：“必推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”

善于购买公共服务，是以承认社会存在多元的公共服务主体为前提。政府不包揽一切，不扮演“全能政府”角色，做力所能及的事，承担该承担的“有限”的服务职责，善于运用社会资源和公共智慧，将公共服务更多地转移给各种社会组织，提升公共服务市场化、社会化程度。加快发展社会组织，尽快“转移”一部分公共管理和公共服务职能。行业协会、商会、同业工会、社会中介组织等的状况和质量，是市场经济成熟程度的重要标志，也是能否真正建成服务型政府的重要变量。政府职能转变和收缩，以社会自组织的发展为条件。一个“弱组织社会”，一个社会参与性孱弱的社会，不可能产生真正意义上的“服务型政府”。

因此服务型政府建设目标的实现，依赖于大量能够担当起一定社会公共事务、能够“接盘”的社会组织“队列”的形成。那些行政色彩、“二政府”色彩浓郁的社会组织，不是真正意义的社会组织，应当加快去行政化的步伐。要借鉴发达国家先进经验，将竞争机制引入公共服务领域，开放公共服务市场，允许社会组织和企业进入提供公共服务的领域。

总之，在服务型政府建设中如何打破对于公共服务的垄断，尽可能以委托、承包、代理等市场化的制度安排，引入社会力量和非政府组织参与提供公共服务；政府自身如何更多向社会购买服务，从包打天下中解脱出来，实现职能上的瘦身和转型，是个大课题。

在深层次行政文化上，由于长期的社会历史原因，在我国各级行政系统中存在较为根深蒂固的“管制偏好”，官本位根深蒂固，公民至上、社会为本的公共理性薄弱，这种行政文化制约着政府职能转变的进程。如何从“管制型”行政文化向治理型”行政文化的转型；从“统治型”行政文化向“服务型”行政文化”的转型，如何真正实现从官本位、政府本位、权力本位向“民本”、“人本”、“社会为本”服务理念转型——不仅进一步解构管制型的行政结构，更着力解构内在的管制型行政理念和文化心理，解放思想、勤于学习，掌握新理念、知识、新技术、新方法，大幅度提升与服务型政府建设相适应的素养和能力，更是当下推进服务型政府建设在文化和心理领域，要认真面对和解决的重大问题。