管理科学化与权力的规范运行

■丁福虎

多年以前，我的一个邻居给我讲了一个故事，时间在“文革”后期，县城的猪肉销售属于政府垄断行为，那个时候的人要想吃猪肉，就要大清早起来去菜市场排队，去晚了就会空手而归。我的邻居是县医院的一个外科医生，这一天早早的就去排队了，在很远处就看中了一块肉，心里那个美得就别提了。轮到他的时候，刀把手说这一块不行，是留给别人的。邻居说我可是排着队的，你得按照规矩办事！刀把手说按照规矩，人家能给我的小孩子安排工作，你能吗？县城太小了，扭一下脖子都能碰到一个熟人。没过多久，卖肉的刀把手患了急性阑尾炎，被人抬到了县医院。当班的邻居终于看清了刀把手，之后明确地告诉刀把手说：“我安排不了你的小孩子，但我今天可以安排你的手术。今天的病人呀实在是太多了，你要发扬一下风格！”刀把手在县医院的手术室接受了一场现身说法。今天再不会有这样的事情发生了，去菜市场转一圈，卖肉的眼睛的余光会紧紧锁住你，生怕你走掉。在超市内，猪肉会被细分为十多个种类，仅排骨就有五六类之多，每个类别都有各自的销售价格。香港和内地一些大城市的超市，会依照分类、切取、称量、装盒及鲜膜密封的顺序，标示类别、条码、品名、份量、售价，冷柜运送，这些环节当中的分割者、称量者、包装者都与顾客互不见面，也不是由一两个人来完成的，最后在超市冻架集中摆放，顾客可以任意挑选，要想照顾一个关系还真难！至于猪肉的品质测试，国际上已开始由仪器取代了人工操作，并先后经历了光电技术、超声波技术、电磁扫描技术和图形成像分析等猪胴体分级的智能化和自动化技术创新。如今在美国和欧盟等西方国家，很多猪胴体分级的新技术都形成了统一的行业强制性标准。人们在猪肉及其制品的柜台前，可以根据自己的营养需求，已经习惯用对比某些数值的方法来了解和挑选肉的品质。在这种先进测试技术和科学管理面前，传统的刀把手的隐形寻租权利被剥离得干干净净。这个案例告诉我们，放开市场、分割权力和科学技术进步在权力规范运行中的效果良好。

由此想到，关于权力的运行，我们是不是也可以引进更加科学的运行机制来加以规范呢？据媒体披露，江西省某原副省长，在担任发改委主任时，拥有巨大的行政审批权，“很多审批项目并没有明确的法律或行政标准，经常由具体审批的人说了算，在审批过程中具体负责人的意见就可以直接影响千万元乃至上亿元的投资”。一名江西省政府的离休干部谈及副省长的落马时，不无惋惜地说：“当他个人一句话，可以决定价值上亿甚至几个亿项目的生死时，就像飙车飙到200码，本身就处于危险状态。”近20年来国内先后有15名交通厅长落马，皆因权力太大以至于造就了交通厅长的“高危职业”。 古罗马哲学家西塞罗曾经讲过：“被同一块石头绊倒两次可说是奇耻大辱。”但河南省交通厅长竟连续三任都被绊倒！一些专家认为，交通厅长腐败案高发显然是制度问题：一是政府机关的权力运行还不够公开，一些部门领导的权力太大，大到“任何人在那个位置上，都很危险”。另一方面，交通部门管理的事项太多，从项目申请、设计、立项、招投标、征地拆迁到施工管理、资金使用、竣工验收……环节太多，哪个环节监督不到位，都有可能出现人为因素。因为有些官员坐上了一定的职位后，由于缺乏科学的权力规范运行机制，就像“文革”中卖肉的刀把手一样，玩权力寻租的游戏驾轻就熟，他想让项目给谁完全成了他个人的私事，家庭理财还不把鸡蛋放在一个篮子里面，而把某些公共权力毫无节制地交给某一个人，还真的容易出事！这不得不引起我们的几点深思。

一是如何做到集体领导与分工负责问题。中国共产党的集体领导，源于战争时期。抗战胜利后，依靠5+2书记（常委）制度，取得了夺取全国政权的胜利。中共十一届五中全会之后恢复了党的八大制定的集体领导体制，具体包括集体学习、集体调研、集体决策和分工协作等内容。按说，有了集体领导与分工负责的权力运行机制，权力的寻租现象就不应该频繁发生。但权力寻租者往往都会有三个“绝招”：一是“吃糖衣扔炮弹”，具有寻租空间的事情依靠“一支笔”的审批权个人说了算，没有寻租空间的事情和“得罪人”的事情让集体负责，隐蔽一点的权力寻租方法是“牵牛扔套”、“抓西瓜丢芝麻”。二是歪解民主集中制，以正职负责制来抵制和削弱班子的集体领导权，说什么我是正职我对上级负责，副职是下级，下级要服从上级的指挥。三是权力的“马太效应”，“一把手”利用手中的优势权力和影响力对其他班子成员进行渗透或威逼利诱。关于正职和副职的关系，我们从《宪法》层面来解释，基本上属于主次关系，而不是上下级关系。因为从国家机构工作人员的组成来看，副职一般由正职提名，授权却是各级人民代表大会。而企事业单位在任命、聘任和免去中层的正副职干部时，文件是党委一前一后下发的，而不是由正职来聘任或免去的。另外，在同级委员会人员的组成中，每个委员所行使的票决权力都是相同的，不存在一个正职委员的票能顶几个副职委员的票。看来，要彻底解决集体领导与分工负责的问题，还要有一个较长的探索过程。如今，一些地方政府开始了集体领导与分工负责新的探索，即正职不直接分管人事、财政、项目等核心权力，而是由副职直接分管，由正职进行监督。一些银行在较大的贷款发放环节上，已废除“一支笔”的审批，而是由上级主管行长和本级正、副行长集体共同签字审批。但是，建立一个科学机制的前提还需要有一个详细完备的职位说明书（含实施细则），将权力进行分解、限制、牵制、监督和追责，而不是仅仅只有一页纸的岗位职责。在这方面，各级政府的政策研究室可以多发挥些作用。

二是尽可能让市场经济机制说了算。市场经济的一个特点，就是充分发挥人民群众的创造性。从某一个角度来看，让市场机制说了算，也是走群众路线的一个重要方面。李克强总理在今年“两会”期间答记者问时指出：“我们要用法治的思维，用制度来管权、管钱。今年要继续推进简政放权，而且要加快推进‘权力清单’公布，界定权力的边界，防止滥用权力。”“一年来，仅中央政府下放取消的审批事项就有416项。它释放了一个强烈的信号——给企业松绑、让市场发力。”今年，国务院开始了清理非行政许可审批事项，要求各部门面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项在一年内予以取消。确因工作实际需要，且符合《中华人民共和国行政许可法》规定的事项，有关部门要按照规定，依法履行新设行政许可的程序。今后，任何部门或单位不得在法律、行政法规和国务院决定之外，设定面向公民、法人或其他组织的审批事项。所以说，权力介入经济领域要极其谨慎，因为经济领域属于市场范畴，政府权力介入后的一些“作为”很容易引起新的分配不公，乃至腐败行为发生。当前，拥有公共权力的蛋糕分配者，经常对某些经济领域或单位随意投资，热衷于搞大项目、大计划、大工程，造成物质、资金和政策资源新一轮的分配调整，其中不公正行为也难以避免发生，而自身或所在团体，在“门庭若市”的喧闹中也就直接地和间接地获得了相关利益。一些专家也谈到：政府这几年又在大力补贴技术创新，但科学和技术是两码事，科学研究是有外部性的，没法说发现某一个数学定理你就能得多少钱的回报，所以应该由政府负责投入；但技术创新是由市场奖励的，政府拿出几千万、上亿的钱去奖励一种技术是没有道理的。所以，政府的投资主要是限于公益事业的项目。如果政府将税收划拨给某些物质生产部门，“扶持过头”就很可能会出现“劫贫济富”的现象。让技术创新单位和优先发展的经济领域走商业化贷款或上市筹集资金等方式，可能会更为公平些。

三是要防止制度的破坏，尽快推广成熟的新制度、新技术和新方法。凡是腐败发生的部门，都伴随着制度的破坏，如招投标制度的破坏，使权力寻租行为易如反掌，导致权力的运行如入无人之境。党的三大作风曾经被人演变为理论联系实惠、密切联系领导、表扬和自我表扬。在这种理念的影响下，制度失修、远离群众、高高在上，造成了权力运行的失控。科技进步的历史表明，越是先进的管理制度，权力寻租的空间就愈小，如现代会计制度中的政府阳光采购、公务卡报账等制度，现代物流管理制度等，都对权力的运行提出了新的规范。实践证明，制度创新在权力运行中具有变革的意义。18世纪，英国政府向澳洲运送罪犯，以解决澳洲的劳动力问题，这项工作由英国私人船主承包。但是，由于船上拥挤不堪，营养与卫生条件极差，私人船主运送到澳洲的罪犯死亡率高达12%，最高的一艘死亡率达37%，引起了社会的强烈谴责。当时有两种处理方法，一种是依靠道德说教，让私人船主良心发现弃恶行善，为罪犯提供人道的生活条件。但是在为了300%的利润而敢上断头台的年代里，企图以说教来改变人性，无异于缘木求鱼。另一种是由政府进行干预，以法律的形式规定最低饮食和医疗标准，但是这项工作成本是很高的，效果也未必就好。其实当时找到了一种简单易行的管理制度变革，政府不按上船时运送的罪犯人数付费，而是按照下船时到达澳洲的实际人数付费。这样一来，罪犯就成了船主的财源，船主自然就会对罪犯负责了。新制度实行以后，死亡率下降到1%左右。之后又根据罪犯的健康状况支付费用和奖金，使得这项制度更加完善起来。此类创新，在其他领域中也广泛存在，比如在军营内，煮鸡蛋吃的方法是把敲开蛋壳的权力赋予每一个战士，可以减少司务长和炊事员的权力寻租。在海关中，先进的“电子通关”制度斩断了许多批条子的黑手。在技术创新领域，专利授权远比成果鉴定要科学和严谨，所以专利结项明显优于成果鉴定制度。以上的管理创新都具有积极的进步意义。看来立足于制度创新建设确实能达到事半功倍的效果。