高校科研经费“跑冒滴漏”透析

■刘 尧

在2014年的全国“两会”上，多位政协委员热议高校科研经费使用问题。对高校科研经费使用中出现的诸如年底突击花钱、个人高提成、贪污经费、浪费经费、挪用经费以及管理漏洞与体制机制等问题，进行了热烈的讨论与激烈的批评。事实上，科研经费浪费问题是个长期被社会舆论诟病的老问题。2005年，教育部、财政部就出台过《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》。《意见》指出，“从近年来审计、检查的情况看，也有少数高校对科研经费管理重视不够，或管理制度不够健全，或已有的管理制度执行不严格，致使学校在科研经费管理方面出现一些问题，影响了正常的科研工作”。2007年2月9日《中国青年报》撰文认为，上海某大学伪造“汉芯”骗取国家无偿拨款虽是个别现象，但科研经费滥用问题在各省市都有程度不同的表现。这些科研经费使用的老问题，随着时间的推移愈演愈烈，直到2014年受到全国“两会”的关注，才形成了社会舆论的再次激烈追问：高校科研经费去哪了？

事实上，新中国成立60多年来，我国科技人力资源总量已达到4200万人，位居世界第一；研究开发人员总量190万人，居世界第二位。近年来，我国科研经费每年以超过18%的速度递增，2012年突破了万亿元大关，占GDP的1.98%，2014年预计达到2.17%，成为世界第三科研投入大国。科研的高投入，也带来了科研成果的高产出。仅从科研论文来看，2011年12月发布的《中国科技论文统计结果》显示：2001年至2011年11月1日，中国科技人员共发表国际论文83.63万篇，排在世界第2位，比2010年统计时上升2位。论文共被引用519.14万次，排在世界第7位，比2010年统计时提升了1位。尽管如此，我们不能对每年破万亿的科研投入的“跑冒滴漏”风险掉以轻心。

一、高校科研经费“跑冒滴漏”的审查举隅

科技部部长“愤怒”了。近年来，社会舆论针对科研经费“跑冒滴漏”的质疑之声不绝于耳，本该用于科研的经费究竟有多少被冒领、挪用、浪费，大到发放工资、福利、建经济适用房、购买汽车，小到充饭卡、交电话费……又有多少被真正、有效地用到了科研上？“新华视点”记者梳理了近三年审计机关对国家各部委、各省市预算执行和其他财政收支情况发布的数百份年度审计报告，发现涉及“问题科研经费”的至少有39份，从中发现了一些匪夷所思的案例：造假也能过审批、不论证也可立项、没条件也得到资金、未完成也过验收……2013年10月11日，在国新办新闻发布会上，科技部部长万钢对“问题科研经费”连说两个“愤怒”，并表示“痛心”和“错愕”。审视这些涉及“问题科研经费”的报告，人们或许能理解万钢部长的怒气从何而来。

社会公众“惊呆”了。2010年以来，审计署在科技支撑计划、科技重大专项等审计或调查中，项目单位和科研人员未经批准调整预算、扩大开支范围、挤占挪用科研经费等违反财经制度的现象时有发生。比如：2007年至2009年，陕西2所高校分别用项目经费41.9万元和29.36万元购买小轿车和旅行车各1辆，陕西15所省属高校29个“科技创新”项目中，列支家庭和个人电话费、私家车保险费和汽车油料费等38.38万元。2008年至2010年，贵州2所高校挤占挪用科研等办学经费1745.4万元，用于经适房建设及投资经营性资产等支出。2010年，中国科协的一项调查显示，科研经费用于项目本身的仅占40%，60%以上用于打点、会议、个人提成等非科研开支的数字，着实让社会公众“惊呆”了。

科研管理“沦陷”了。山东省对青岛大学等4所大学2011年的科研经费审计发现，有22个项目报销无具体品名和数量的发票438张，金额51.54万元；9个项目报销虚假业务内容发票1824张，金额103.05万元；4个项目报销虚假签字单据，套取资金114.78万元。其中，一所高校2个课题组，以差旅费名义分37次报销火车票1505张，金额28.36万元，占2008年至2011年该项目拨入经费的49.75%。2007年至2009年，陕西6所省属高校自行规定，项目经费到账后，项目负责人可按5%到20%的比例提取现金，名目包括开题费、劳务费、特支费、立题奖、奖酬金、项目津贴……3年间，共提取发放特支费等1887.79万元。可见，高校的科研经费管理“沦陷”了。

科研腐败“频发”了。2013年2月，北京某名牌大学化学学院教师谢某、徐某贪污一案被海淀检察院诉至法院。两人以考察之名义，使用化学学院仪器开发制作经费报销自己的旅游花销。如果不是在海淀检察院的一次例行侦查中露出马脚，两人还不知道这是犯罪。2013年3月，浙江大学教授陈某在杭州受审，检方指控其授意学生以开具虚假发票、编造虚假合同等手段，将1022万元科研经费占为己有。全国政协委员、北京市人民检察院副检察长甄贞指出，北京检察系统在2011年至2013年3年间办理的高校科研经费腐败案14件17人，涉案金额达到2000多万元，平均每起案件涉及的金额是160万元。犯罪主体有教师和科研人员，也不乏一些专家。可见，高校科研经费腐败案出现了“频发”态势。

二、高校科研经费“跑冒滴漏”的危害解剖

学术行政化。目前，科研基金普遍的申报模式是：政府根据专家委员会的建议，制定出固定研究方向的项目申报指南，科研工作者再根据申报指南进行基金申报。本应体现科学精神、科学规律的科研基金申报，成了行政部门的“命题作文”。而在此过程中，从项目立项、资金分配到成果鉴定，又都离不开“人治”的影子，最终导致科研基金分配可能成为权力、人情的衍生物。也让一些“谋人不谋事”的科研人员，获得了大笔科研经费而成为“老板”。全国政协委员高抒指出：“经费集中在少数人手中，广大科技人员缺乏经费的状况没有根本改变，这不利于调动全体科研人员的积极性。”

学术利益化。目前，我国科研经费来源以国家为主、地方为辅，个人捐助和单位自行出资为补充。这些资金支持的科研项目是高校“争夺”的对象，获得了项目就等于得到了经费。在我国，每年拿到多少科研经费，已经成为衡量高校与教师的一种重要标准。多拿一点经费，对公对私都有好处，个人可以提成，学校可以作为成绩。因此，高校热衷于与教师配合“争夺”项目并给予经费配套，而对经费使用相对重视不够，导致重立项轻管理、重申请轻验收的现象较为普遍。这种利益驱动，不仅难以保障科研经费的产出效率，而且造成人才与经费的严重浪费。

学术贪腐化。北京市海淀区人民检察院一位检察官接受记者采访时发出警示，“如不尽快采取措施，掌握大笔科研经费的教授群体就可能沦为新的腐败高发人群”。检察官告诉记者，个别教授在科研经费支配上不乏混乱现象，一些项目经费直接变成了个人收入。“吃经费”由此成为新的腐败，而且带来连锁反应——围绕科研经费甚至形成了一条隐秘的腐败生态链。在这一链条上，有教授、有财务会计、有科研仪器采购人员……检察院负责人指出，科研经费管理混乱，留下了巨大的犯罪空间，“贪如火，不遏则燎原；欲如水，不遏则滔天”，贪欲害了教授也害了科研。

学术泡沫化。数据显示，我国科技人员发表的期刊论文数量已位居世界前列，但科研论文的平均引用率却排在世界100名之外，真正好的论文凤毛麟角。拿项目、跑课题、出论文，速度很快，数字很诱人，看起来很有“成果”，但隔三差五就冒出“过度引用”等心照不宣的传闻显示，高校确实存在科研山寨化、学术泡沫化现象。全国政协委员鲍义志说：“我国在科研项目立项、经费分配、评奖等机制上存在很多问题，现行经费分配体制某种程度上阻碍了中国的科技创新。”高校频繁开展的学术评价，也已经异化为学术评比，加剧了学术泡沫化。

三、高校科研经费“跑冒滴漏”的成因解析

科研管理法律滞后化。目前，我国科研管理立法滞后，尽管促进科技进步的法律较为健全，但在科研管理方面还缺乏一部系统的法律，直接的结果就是“语出多门”，高校等单位拿出的一些管理办法，层次偏低漏洞较多。全国人大代表朱志远说：“目前的问题主要是缺乏对财政科技资金监管的顶层法规设计，仅仅停留在靠科研院所、靠课题带头人提高自身认识和重视程度的阶段。”全国人大代表孙宪忠指出，科研腐败案件频发原因除了腐败贪欲、监管不到位等因素外，科研经费管理欠缺科学性，以及经费使用管理法律制度滞后也是不可忽视的重要因素。

科研管理体制行政化。目前，在我国行政主导的科研管理体制下，科研管理制度不健全，科研项目立项与科研经费的拨付，充斥着行政化和长官意志。广东科技厅正副厅长均落马，并形成几十名官员的窝案，就反映出当下科研管理的混乱，这种腐败根本上源于过于行政化的科研管理体制。也因此，许多高校和教师出现了“拉关系”、“跑项目”的怪现象。在科研经费使用中，也出现一些以专家招待与咨询、专家鉴定等不同名目的变相行贿，造成了“钱权交易”等腐败问题。在科研管理体制行政化背景下，重要的是你有没有关系、能不能跑，而能否完成科研项目取得学术创新已经在其次了。

科研评价GDP化。近年来，随着科研项目和经费在评价一所高校、一个教师科研实力中的权重越来越大，高校与教师每年拿到科研经费的多少，已经成为衡量教师与学校业绩的一个重要标准。全国人大代表王树国认为，过于追求单项指标，会导致学术价值观扭曲，让教师有一种急功近利的心态。在我国高校学术评价体系里，学术成绩的大小与项目、专著、论文、获奖数量等结合在一起，这是典型的粗放型学术，追求的是学术GDP。因此，2013年10月，四川省教育厅印发了《关于进一步加强高等学校科技创新和服务体系建设的意见》，要求高校改革科研评价机制，纠正单纯以论文发表数量评价学术水平和贡献的做法。

科研经费监管形式化。我国科研管理制度往往是以项目制的方式运行，项目的申报往往是由高校领导、资深教授、学科带头人担任组长，并对项目的人、财、物具有高度的支配权。对于许多高校来说，能争取到项目与经费的教师均被视为能人，经费也被视为个人财产，对于经费如何使用？高校的监管意识淡薄、制度执行不严，本该用于科研的经费却成为不少学科带头人的小金库。浙江省审计厅2012年在年度审计报告中指出，部分高校领导和科研管理人员既是管理监督者，又是科研项目承担者，这是高校科研经费管理不严的主要原因之一，且违规较多的通常是项目经费量大的学科带头人，而学校往往出于科研成果和学科建设等考虑，未能严格执行相关制度。

四、高校科研经费“跑冒滴漏”的治理现状

教育部的科研管理制度。仅在2012年，教育部针对高校科研管理中存在的突出问题，会同财政部印发了《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》，制定印发了《关于进一步加强高校科研项目管理的意见》和《关于进一步规范高校科研行为的意见》。教育部要求各高校充分认识加强科研管理的重要性、紧迫性，增强忧患意识、责任意识，做好三个文件的贯彻落实工作。一要认真学习文件精神，准确把握政策要求。二要研究分析实际情况，制定细化工作措施。三要深入开展监督检查，确保工作落实到位。同时，要求各地教育主管部门组织对高校贯彻落实三个文件的工作情况进行监督检查、开展科研经费使用情况的专项检查，督促高校用好管好科研经费。

省级教育厅的科研管理举措。2013年12月，江苏省教育厅印发的《江苏省省属院校科研经费管理办法》明确提出“八个严禁”：即严禁以任何方式挪用、侵占、骗取科研经费；严禁编造虚假合同；严禁违规将科研经费转拨、转移到利益相关的单位或个人；严禁购买与科研项目无关的设备、材料；严禁虚构经济业务套取科研经费；严禁在科研经费中报销个人家庭消费支出；严禁虚列、伪造名单，虚报冒领科研劳务性费用；严禁开支与项目研究活动无关的宴请、非科研用房物业管理费、娱乐场所消费、旅游费用、福利费用、罚款、捐款、赞助及其他与科研项目无关的费用；严禁设立“小金库”。2012年11月，浙江省教育厅等厅局联合印发了《浙江省科研经费使用信息公开办法》，明确对各级财政资助的科研项目，以及各企事业单位委托高校等开展技术开发、技术咨询服务和技术转让等科研项目经费使用实行信息公开，主动接受社会监督。

国家有待建立科研管理的系统法律。作为科学性活动的科研领域，必须严格依法办事。然而，我国还缺少一部关于科研项目立项、审批、经费使用、监管责任的系统法律，致使科研项目缺乏刚性的法律约束和制裁。目前，“政出多门、各自为政”的科研管理方式，造成了不同科研单位管理规定的矛盾和冲突，为学术腐败提供了可乘之机。全国政协委员、北京市人民检察院副检察长甄贞指出，与其谈科研经费怎样使用，为科研人员争取更大的权利和自由度，不如先就科研经费管理立法。只有规范科研经费使用，真正保证经费用于科研，才能促进科技发展。因此，科研经费管理急需国家出台更高层面的立法。

教育部有待建立科研经费监管体系。科技部部长万钢在中国发展高层论坛2012年会上表示，为了让科研经费不被滥用，重要的是让所有科研项目在阳光下进行。在很多国家，科研经费都要适度公开，接受媒体和公众的监督，并且获得经费的科研团队有义务向媒体公布研究进度，政府更是强制科研机构公布财务报告。我国高校科研经费主要来自于公共财政，需要教育部建立经费监管体系，将项目评审、经费分配和经费使用过程向公众公开，主动接受公众监督，防止项目申报中存在潜规则与经费使用中的“跑冒滴漏”现象。

五、高校科研经费“跑冒滴漏”的治理突破

科研管理“晒”在阳光下。为了使科研经费真正用于提升科技水平，除了通过完善体制与机制、立法与执法等一系列措施外，可以考虑三个转变：一是科研立项拨款转变为科研立项贷款。科研立项贷款是项目立项后，研究者根据预算向立项部门以无息贷款的形式预支研究经费，项目完成并通过立项部门审核后，以成果的形式还贷。这样，可以改变拨款制度使研究者尽量扩大预算与不合理使用经费的现象。二是科研经费管理转变为科研融资服务。科研融资服务是与科研立项贷款相联系的科研经费管理方式，科研立项部门根据各项目的研究情况，提供必要的融资服务。三是科研立项资助转变为科研成果奖励。对于自由研究者取得的研究成果，可以由研究者申报，科研立项部门评审后，根据评审结果给予奖励。实现三个转变后，可以为科研人员创造出宽松的科研环境，使他们潜下心来真正搞科研。

科研过程“晒”在阳光下。据报道，美国对政府科研经费的监管是从申请开始的，以严格的项目立项申请和审查来保障项目的顺利实施和科研经费的正当使用。更重要的是，为保证监督的专业性和有效性，设置了相对独立的专业机构来履行监督职责。在申请和评审阶段的相关环节之间相互独立，不同环节其评审人员不一样。在项目资金的监督环节，欧美诸国实行主管部门负责日常监督、研究机构实行内部监控、审计部门进行事后审计，实现了全过程的监管。在法律方面，国外也有完备的法规。如美国颁布了《总监察长法》、《单一审计法》等法律；日本出台了《关于防止公共研究费不正当使用的共同指导方针》、《研究机构的公共研究费的监管指导方针（实施准则）》等规定。一旦查出问题，责任人将被严惩。

科研经费“晒”在阳光下。英国《自然》杂志曾指出，“评价一个国家的科学诚信状况，不仅要看发现了多少学术丑闻，还要看对这些丑闻的调查和处理程度”。科研腐败窝案提醒人们，科研立项和经费投入要纳入公众监督之下。只有接受监督，科研经费才能“好钢用在刀刃上”，不至于沦为“有缝的鸡蛋”。全国政协委员王执礼建议，整合财政、审计、纪检、监察和科研等部门力量，共同加强对经费的监管，形成有效监督机制，利用信息化手段，推进经费管理公开透明。另外，还要建立系统的评审档案系统，如项目批准后未产生成果甚至造成资金浪费的，既要公布申请人姓名，也要公布参与评审人姓名，这样就会使评审专家更认真、公平、科学地评审。

科研奖惩“晒”在阳光下。教育部与高校要坚持严肃认真的科学态度，积极加强学术道德规范建设，努力营造自由、民主、公平、创新的学术环境。首先要建立信用机制，加强对科研人员的教育和学术不端行为的监督检查，科研人员也要树立法律意识，自觉尊重别人的劳动成果，做到不违法不侵权。其次，建立激励机制，根据实际情况适当放宽劳务报酬比例，肯定科研人员创造性劳动的应有价值。再次，建立惩戒机制，完善相关法律制度，设定相应的法律认定标准，依法对计划项目目标完成不力或管理不善者追究责任，加大对贪污贿赂科研经费者的查处力度。