推进城镇化亟待政府角色转换

◎ 文/冯奎

推进城镇化亟待政府角色转换

◎ 文/冯奎

在我国城镇化过程中，政府强力干预人口向城市集聚，以行政手段影响城市增长，这种政府全面主导的角色亟待转换。

我国城镇化过程中的政府全面主导特征

政府全面主导的干预方式主要通过制定户籍政策、土地政策、行政区划调整政策、投融资政策体现出来。

1.人口户籍政策

城镇化的实质性内容就是人口由农村向城市的流动。我国的户籍制度通过对人口流动实施限制，从而成为我国政府对城镇化进行干预最有力的手段。

我国户籍管理政策是从小城镇开始改革的。1984年1月1日，中共中央发布《关于一九八四年农村工作的通知》，要求各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。同年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，凡申请到集镇（指县以下集镇、不含城关镇）务工、经商、办服务的农民和家属，在城镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工、经商、办服务业的农民和家属可以在城镇落户，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》，统计为“非农业人口”，并将其纳入街道居民小组进行管理，使其同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。此后20年间，户籍制度呈不断放松态势。从2000年至今，县以下户籍已基本放开，但是各地过高的“门槛”仍排斥农民工进城。

2.土地政策

我国一系列土地制度保障了国家可以主导城镇化过程中的土地利用。

（1）从土地所有制规定来看，《土地管理法》规定，“城市市区的土地属于国家所有”，即任何个人、组织或企业都不能拥有其所有权。

（2）土地规划制度特别是土地利用总体规划的规定要求，土地使用者在利用土地时，要严格按照土地规划，不能违背。

（3）土地用途管制的规定强调，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

（4）土地储备制度规定，城市土地依法进行土地使用权的出让必须经过政府储备。

（5）土地供应制度，包括土地利用总体规划和年度计划等，以指标的形式保证土地用于政府指定的地区或部门。

以此为基础，各相关部门出台了多项政策文件，对土地市场进行宏观管理与调控。通过这种办法，国家实施了对城镇化的主导。

3.行政区划政策

我国城市和小城镇的设置需按照一定标准、程序报批，经严格审定后才可被认定为是城市或小城镇。

（1）1984年，国家调整镇的建制标准。这次调整，导致一段时间内小城镇大量增加。1984年新增小城镇数量达4218个。自1984年往后，小城镇数目一直递增较快，到2002年达到20601个，增长了5.9倍。

（2）1986年，国务院批转了民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》。由于放宽了标准，导致1986年后城市设立数目增长较快。1986-1994年间，新增城市269个，年均增加34个。1993年以后，城市数量的增长势头有所减缓。

1984年的小城镇设立政策、1986年的县级市设立政策，是迄今为止影响小城镇与中小城市发展格局最重要的政策。

4.规划政策

规划政策作为政府管理经济的一项政策工具，种类繁多。据有关部门统计，经国家法律授权编制的规划至少有83种。这些规划工具强调上下口径一致，也就是上级部门的规划制定的指标会层层分解到下级部门的规划，因而导致在整个城镇化过程中，各种规划体现出一种政府主导的、计划经济较浓的色彩。

5.投融资政策

1994年1月1日起，国家实行了分税制，规定土地出让金收入30%归中央，70%归地方。由于我国城镇化过程中面临着大量的基础设施建设以及人口城镇化发展，资金缺口较大，而地方又没有培育起财产税等长期收入来源，这使得地方城市政府开始不断依赖土地财政收入。

（1）政府对土地出让金的依赖是一个循环，即政府越依赖于土地出让金，它就必须通过依赖高度垄断的一级土地市场。而这又会导致政府有着强劲动力从农民手中征地，并阻止农民在集体土地上进行城镇化的探索。

（2）城镇化过程中基础设施、农民市民化所需资金的多元投入机制并没有形成。长期以来，我国对中小企业、民营企业的投资采取的是法有规定方可进行投资的政策，而不是法无明文禁止都可进行投资的政策。许多对民间资本的鼓励性措施，往往要由多个部委协调解决。使本来是简化的投资鼓励政策可能又演变成为投资审批政策。

政府全面主导必须向有限主导转型

1.政府全面主导的政策部分失效

政府全面主导的城镇化体现在人口户籍政策、土地政策、行政区划政策、规划政策、投融资政策等方面，在快速城镇化大背景下，以上政策已部分失效。

（1）人口流动主要遵循市场经济的规律。户籍管理的政策必将转变为以户口登记为基础享受基本的公共服务。我国户籍政策一直是中央事权，而对户籍人口提供基本公共服务的任务则基本上落在地方。城镇化过程中产生了数量达2亿之多的农民工，其中80%并不享受城镇完全的公共服务。我国城镇化从“伪城镇化”到高质量的城镇化，要改革以户籍制度为核心的一系列身份与福利制度，政府不可能以是否给予户籍来调控城镇化过程中的人口流向与分布。

（2）当前我国土地管理政策是地方经济发展适应于土地指标的约束条件；将来应该是土地指标尽最大可能支持地方经济发展。如何解决这些问题，一是要让符合条件的集体土地以平等主体地位进入市场；二是要创造机制体制，让土地指标在不同地区、不同人口规模与发展水平的城市之间进行弹性转换。

（3）现行的行政区划政策是中央行政主管部门派发“帽子”，这在现实中已经遇到很大的问题。当前一批大城市郊区、城市密集地带的县，产业结构以二三产业为主，但仍然挂着一顶县的帽子，设置了许多对应“农口”的部门。东部地区一批“特大镇”，人口与经济发展水平甚至超过部分西部地区的地级市，但仍然是镇的建制。我国城镇化过程中，行政体制已经对城镇化的发展构成了严重的束缚。因此，有必要进行市制制度的创新，以确保城市供给的数量增加与质量提高，推动城镇化展。

（4）在我国当前的条件下，规划由政府部门或政府指定部门制定完成，而评审通过也由其完成，这就导致了各类规划的科学性得不到有效检验。

（5）依靠政府单一投资推动的城镇化，面临着重大的资金缺口，其行不远。未来城镇化过程中，投融资政策方展的方向就是在我国法律法规许可的范围内，调动一切经济与社会资源参与城镇化。政府的作用在于利用其有限的财政资金，提供公共产品。而市场化的产品提供应交由企业或其他组织提供。

2.政府全面主导的政策带来许多负面问题

城镇化发展的基础平台是地方各类城市、小城镇。政府全面主导的城镇化，就是由政府部门进行决策并推进的城镇化。这种城镇化有一定的合理性，但本质上仍然是计划经济的思维模式，存在许多问题。

一是惟上是从，不讲科学。二是造城运动，盲目扩张。三是不计成本，粗放发展。四是低价征地，与民争利。五是资源过度集中，中小城市增长乏力。

政府在城镇化过程中有限主导的具体体现

1.政府有限主导作用所针对的问题领域

在户籍、农民工基本公共服务、保障性住房建设、土地利用、等级化的行政管理体制等方面，仍然存在许多问题，不利于新型城镇化向前推进。政府宜在这些方面集中力量发挥作用，而把市场能够解决的问题主要交给市场与企业家去完成。

（1）过高落户“门槛”排斥农民工。一是农民工落户成本负担机制尚未明确。二是居住登记制度配套措施跟进不足。

（2）农民工子女平等接受义务教育服务还有障碍；城市对农民工公共卫生服务存在盲点和漏洞；外出农民工参加社会保险的比例总体较低。

（3）很多城市的保障性住房设计一般只针对本地户籍人口，外地务工人员只能排队候。

（4）城镇化过程中人的自由流动与土地要素的不可自由流动（流转）二者之间产生了严重冲突。农村集体土地与城市建设用地的关系至今未能理顺。土地管理制度改革已成为未来城镇化的一个核心问题。

（5）等级化的行政管理体制，制约着较低等级的城镇的发展。2000-2010年，我国城级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期我国县级以上城镇建成区面积仅增长了50.9%。

2.政府有限指导作用的路径形式

我国城镇化不同于西方发达国家的城镇化，突出的一点就是制度发挥了极其重要的作用。政府要增强责任意识、主体意识，通过机构调整、职能转换等方式，推动各方面体制机制改革。

（1）推进户籍制度改革。“十八大”后，要继续落实中央已经制定的相关政策，放宽落户条件。有关部门要尽快研究落实跨省农民工落户的成本分摊机制，推动重点人群的落户。这些重点人群包括农民工家庭和“新生代农民工”。逐步建立城乡统一的户口登记管理制度。

（2）完善农民工的基本公共服务。要着重围绕农民工生活中迫切需要解决的问题，出台相关方案。要扩大农民社保覆盖率、解决好农民工子女就学问题，着力争取改善农民工的居住条件，建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系。

（3）推进保障房建设。政府主导建设的保障性住房应该只针对社会中最低收入的城市弱势群体，这些群体应包括农民工。在城市密集区以及大城市郊区，可以逐步改造，探索试点将出租屋纳入保障性租赁住房体系。

（4）改革土地管理政策。要强化规划管控，严格控制城镇扩张的规模和速度，统筹各类土地的功能，促进土地利用综合效率提高。通过挖掘存量土地潜力，大力拓展城镇化发展用地新空间。积极调整城乡建设用地布局，逐步建立城乡统一的土地市场，扩大市场机制在土地资源配置上的作用范围。土地征用制度、土地税收制度、土地收益分配制度等，事关城镇化的推进，要尽快加以完善。

（5）改革城镇行政管理体制。要研究和制定符合新型城镇化要求的“城市”标准，通过行政体制改革为城镇化建设松绑。要理顺财政体制，增强低等级小城镇的活力，将它们培育成中小城市。

3.政府有限指导作用的手段运用

（1）改进和加强行政手段的运用。当前，要客观看待政府的行政作用，将其作用发挥在最佳的区间范围与程度之内。根据实际情况，改进和加强政府的行政手段运用，主要体现在三个方面：首先，动员各级政府部门学习城市化先行国家的经验与教训，合理吸收借鉴，运用到我国城镇化过程中去。其次，通过组织培训等手段，帮助地方城市克服一些普遍存在的倾向性问题。再次，运用行政协调力量，集中资源解决一些跨区域的重大经济社会问题。

（2）将行政手段与法律法规手段相结合。城镇化发展中将充分的试点、探索权力交给地方。对于向农民工提供公共服务、区划调整的实施细节、土地制度的变革等具体城镇化问题的解决，应在充分的公众参与的基础上，以立法的形式加以体现，以确保上述问题及其解决路径、实施细则有法可依、有法必依。

（3）将行政手段的作用时间加以限定。政府的通知、办法等在出台时，一般应清楚表明适用时间。一般情况下，只在出现重大经济危机、面对解决专项问题时，出台通知、办法等。要推动城市管理的程序化，尽可能少用行动手段干涉城镇化的演进与发展。

（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）

编辑：黄米佳