大别山区发展模式研究

◎ 文/丁伟 丁一文

大别山区发展模式研究

◎ 文/丁伟 丁一文

当前，片区扶贫已经上升为国家战略，加快贫困落后地区的发展日益成为我国维护社会稳定、促进改革深化和解决经济发展难题的关键课题。落后地区拥有各自不同的发展条件与特点，其发展不仅是一个经济学命题，更是一个涉及区域政策、社会民生、文化环境等方方面面的系统性、针对性的实践科学。为此，在我国扶贫片区的发展过程中，迫切需要结合地方发展的实际，强化贫困地区加速发展的应用性研究，探索一种适合我国落后地区快速发展的战略思考范式，并指导每个扶贫片区的发展模式创新。

大别山地区发展的战略背景

1.地理区位

大别山片区地处安徽、河南、湖北三省交界地带，总面积约6万平方公里，涉及36个县市，总人口约3600万人，其中乡村人口超过3000万人，集革命老区、粮食主产区和沿淮低洼易涝区于一体，涵盖29个国家扶贫开发工作重点县、27个革命老区县、23个国家粮食生产核心区重点县。片区主要分三个自然地理单元，北部为平原区，中部为淮河泛区，南部为山区。其中，大别山北部片区主要包括兰考、民权、郸城等9个河南县市，地形主要为浅丘平原；中部片区包括安徽与河南的9个县市，均是夹在淮西的崧萁山、伏牛山及淮中正阳关以下至洪泽湖入口之间的强烈沉降区；南部山区，呈东南往西北走向，是长江和淮河的分水岭，区域以山地、丘陵、浅山为主。

2.国家扶贫规划

“十二五”期间，我国扶贫开始进入连片推动阶段，区域合作式扶贫成为扶贫的主攻方向。2011年11月国务院发布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，将扶贫新战略的重点部署在全国14个特殊片区，大别山特困片区是国家新一轮扶贫攻坚战主战场中人口规模和密度最大的片区。

2013年1月，由国务院扶贫办和国家发改委共同编制的《大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》（以下简称《规划》）获国务院正式批复。批复指出，《规划》实施要以科学发展观为指导，按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的基本思路，加强基础设施建设和改善农村基本生产生活条件，承接产业转移和发展特色优势产业，促进就业和提升基本公共服务水平，加强生态建设和环境保护，推进体制机制创新，将大别山片区建设成为革命老区加快发展示范区、国家重要粮食和特色农产品生产加工基地、承接产业转移重点区、红色旅游胜地和文化休闲旅游目的地、华中和长江三角洲地区重要生态安全屏障。

大别山地区发展的主要问题和破题思路

大别山区发展长期处于边缘化状态，自然条件恶劣、各项设施建设落后；扶贫对象规模大，农户增收渠道单一；人地矛盾突出，矿产资源匮乏；洪涝干旱危害大，水利等基础设施薄弱；公共服务水平低，城镇化进程滞后；优质教育资源不足，人才流失严重。同时，大别山地区作为华中和长江三角洲地区重要生态安全屏障，在国家功能区规划中处于限制开发区，区域发展的制约因素多。为此，大别山地区的脱贫致富，需要系统性的解决思路和多视角的战略破题。

大别山地区的加速发展，需要提升自身区域价值，挖掘自身资源潜力、充分借助外部政策、产业资源，通过增长极打造与发展模式创新实现区域的跨越式发展。核心是要从战略价值、发展动力、功能结构3个方面实现战略破题。

1.战略价值破题

我国未来崛起的关键是中部崛起，大别山雄踞中原、近临长三角，在东中部地区具有无法替代的生态功能、富有特色的经济功能、不可忽视的社会功能和日渐突出的区位功能。振兴大别山区、建立我国大中部经济圈的纽带，不仅关系到中部地区尤其是鄂豫皖三省的经济发展，而且还会影响到中、东、西部地区的可持续发展。不仅事关中部崛起，更关系到我国经济的转型调整、区域的均衡发展，以及社会稳定和生态安全。因此，扶持大别山区加快发展，具有重要的政治意义、经济意义和社会意义。

当前，我国的城市化率跨过50%的大关，城市巨变带来的社会问题将成为制约国家经济平稳较快发展的关键问题。为此，以农村机制体制创新为基础的农业现代化及新型城镇化试点应该成为大别山片区打造国家级示范价值的新方向。

2.发展动力破题

找到区域未来发展的动力和市场支撑是摆在大别山地区的核心难题。要想解决发展动力的问题，大别山地区不仅要借助政治势能，更要甄别并发挥自身的比较优势以力求打造新的动态比较优势。大别山地区的发展首先是要在当前的国际、国内发展环境下找机会，借助新兴产业发展、消费转变与结构升级的机遇，在当前的国家扶贫政策和区域发展格局中寻找自身发展的动力。总体上可以初步总结出促进区域发展的五大动力：一是中部崛起战略与沿海产业转移的支撑力；二是国家扶贫战略与政策措施的推动力；三是重大交通与基础设施的拉动力；四是我国消费升级与技术创新的策应力；五是新的发展理念与模式创新的助推力。

3.功能结构破题

在区域发展过程中，结构同样重要。大别山地区实现区域的跨越式发展，必须实现功能结构的破题。基于大别山地区的资源特点和比较优势，在区域主导功能的打造过程中，应重点强调农业创新功能、腹地服务功能、枢纽链接功能、旅游与生态保护功能，并力争国家级新兴产业和新的战略功能落地。

在区域空间结构中，《规划》提出将大别山区域划分为重点发展区、农业发展区和生态保护区的功能分区策略；以及在空间结构上构建“一圈四走廊”即环大别山经济圈和濮阳-淮阳-潢川-麻城-九江经济走廊、郑州-兰考-民权-宁陵-徐州经济走廊、漯河-淮阳-颍上-寿县-淮南经济走廊、武汉-麻城-金寨-合肥经济走廊的总体构思。该构思和“两纵四横（两纵是指商丘-六安-望江通道和兰考-潢川-麻城-蕲春通道；四横是指宁陵-民权-兰考-通道、周口-阜阳-蚌埠通道、六安-潢川-信阳通道、武汉-安庆-合肥通道）”大通道建设，不仅梳理了区域的生产力布局，更使大别山地区与武汉城市圈、中原经济区、皖江城市带以及长三角地区形成有机的联系。

大别山地区发展的战略路径

新结构经济学更多谈及了地区发展的比较优势问题，本质上，甄别比较优势以及发现利用潜在比较优势的过程就是一个地区“扬长、补短、抓关键”的战略实施过程。

1.“扬长”

大别山地区的主要优势可以概括为以下4个方面：区位交通优势；生态资源优势；农林特产资源丰富；文化旅游资源丰富。因此，“扬长战略”的重点在于突出大别山地区的生态特色、农业及文化旅游资源的开发利用。战略的核心在以下3个方面：一是集中力量打造大别山地区生态品牌、建设国家级生态经济示范区；二是构建现代农业产业创新发展体系、建设现代农业发展创新区；三是强化大别山区文化旅游服务体系建设、打造旅游经济圈。

2.“补短”

大别山区发展的劣势也有4个方面：一是自然条件差，生产要素先天制约多；二是经济基础弱，现有产业水平低；三是人力资源缺，创新动力弱；四是思想不解放，创新意识淡薄、发展活力不足。因此，“补短”的重点在于“主导工业补齐、农村改革助力、科技创新支撑、基础配套保障”4个方面：

（1）“主导工业补齐”重点在于补齐区域产业结构的缺陷，建立区域特色产业发展体系，推动区域产业结构升级。重点在3个方面，一是强化现代农业、特色农业的产品深加工及产业配套，发展食品工业、生物医药、服装纺织等；二是强化部分矿产资源、林业资源的精细开发；三是强化高新技术及新兴产业的培育，如种子工程、物联网应用、应急救援等；四是发展配套性工业，包括本地生产生活消费中的家居建材、农机制造、肥料农药等，还包括与周边地区主导产业链的关联配套产业，如汽车零部件、机械加工、小家电生产及电子器件等。

（2）“农村改革助力”重点在于实施农村土地综合整治工程以及新型农业组织示范工程。一方面提高农村土地利用效率，推进土地整治及迁村并点工程，减少偏远山区、库区的居住人口，集中建设重点镇及特色村镇；另一方面，探索新型农村合作组织模式和新型农业生产模式，激发农业发展主体活力、提高特色村镇的产业经济活力，构建大别山地区新型村镇结构体系。

（3）“科技创新支撑”重点需要强化大别山地区产业发展的科技含量，特别要构建支撑特色农业的科技支撑体系和科技创新平台，使大别山的主导产业走上科技提升、创新驱动的道路。具体策略包括建设科技园区、高校试验基地、创业孵化基地，推行“借脑兴业”计划；大力引进各类专业人才，大力发展本地职业教育；实施“乡情引才”工程，鼓励外地本籍优秀人才回家乡创业以及就业。

（4）“基础配套保障”重点强化大别山区的基础设施全覆盖工程，公共服务设施提升工程。包括村级道路交通，新农村建设水电气及基础信息化工程，中心城市卫生、教育、医疗及文化娱乐的配套功能。

3.“抓关键”

“抓关键”是指在战略实施的过程中把握区域发展重点、产业发展重点、功能建设重点、工程建设重点及政策措施重点。大别山扶贫片区的发展在于以下5个关键：

（1）实施增长极战略，建设区域中心城市，抓住空间格局的关键。首先要打造核心增长极，进而带动“一圈四走廊”的发展，特别是强化麻城作为战略高地和功能高点的作用。

（2）实施功能区战略，打造重点园区景区，抓住发展载体的关键。根据特色农业、文化旅游及配套工业的创新发展要求，规划布局高效农业示范园、新型工业聚集区、现代商贸物流园、旅游功能区及总部经济区等重点产业和市场载体。实现吸引外部资源、整合内部资源，引领区域发展的结构性支撑作用。

（3）实施政策特许战略，探索农村发展模式创新，抓住政策破题的关键。充分利用国家扶贫战略，争取国家政策及资金扶持。特别是争取在土地综合整治、农村土地流转、城乡建设用地增减挂钩、城乡户籍制度、农业金融及农业合作组织模式等方面的创新政策和先行先试权。在财政政策方面，力争增加对大别山区公共设施建设、生态环境补偿的投入，以及财政扶贫资金等专项扶持资金的投入与使用管理，加大财政转移支付和金融扶持力度。

（4）实施区域协同战略，搭建合作发展平台，抓住区域统筹的关键。大别山地区位于鄂豫皖三省交界，区域各县市资源禀赋趋同，城市建设及产业发展功能层次不高、同质化严重。为此，在特色农业及文化旅游等方面强化区域的统筹规划与资源共享，建立鄂豫皖三省之间的相互沟通协作机制及三省政府联席工作机制，本着“协作、互利、共赢”的原则，就体制改革与创新、产业结构调整分工与协作、资源整合、市场开放、基础设施及文化建设等方面的事项，进行统筹安排，统一组织，统一实施。

（5）实施生态环保战略，制定生态保护措施，抓住绿色发展的关键。落后地区的发展最容易导致低水平重复和生态环境的破坏。大别山地区的绿色发展需要制定生态环保战略、进行更细的功能区划分，设立环境保护标准及资源开发过程的生态保护与修复规则。

当前，推动我国贫困地区的快速发展既是一种国家责任，也是事关国家经济发展与社会安全的战略性问题。进一步加快贫困落后地区发展，促进共同富裕，已经成为关系到2020年全面建成小康社会奋斗目标能否实现的关键。大别山地区在理性分析产业适宜性和比较优势的基础上，选择自身适宜的产业发展方向，建立高质量的产业发展体系，是一些具有特殊资源条件的落后地区实现跨越式发展的有效路径。

（作者单位：泛华集团城市发展研究院）

编辑：王忱