《旅游法》助力旅游产业创新发展

◎ 文/刘锋

《旅游法》助力旅游产业创新发展

◎ 文/刘锋

2013年4月25日十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》），并于2013年10月1日起正式实施。《旅游法》的出台是我国旅游业发展的新里程碑，有利于旅游业的长远规划和健康发展，更有利于提升区域经济发展转型的方向和质量。

《旅游法》立足我国的法制建设和旅游业发展的实践，借鉴世界其他国家旅游立法的经验，关注旅游业发展中的热点问题，注意平衡各方利益关系，从政府的职能、市场的规范、旅游者自身的权益保护等各方面进行系统要求，是一部充分反映时代特征、切合我国实际的法律。

《旅游法》实施带来的变化

截至目前，《旅游法》实施已有半年时间，给我国旅游业的发展带来了一定的变化，例如根据《旅游法》的要求，所有旅游报价产品（即常规旅行团），将以“无加点、无自费、无指定购物点”这“一价全包”的形式出现。

从短期看，旅游购物店正面临关业转型，导游们也正在寻找新的出路；旅行社报价提高，对价格敏感的部分群体被挤出；旅行社之间的竞争更加激烈，全行业开始重新洗牌。从长期看，旅游将回归本质，旅行社价格更为透明，优秀的旅游产品竞争力进一步突出；传统的观光团队游客大大减少，自驾游、自由行、深度游等旅行方式越来越受到人们的欢迎，线路为主导的团队旅游模式向目的地为主导的散客旅游模式转变。因此，《旅游法》的实施有利于政府监管、企业优胜劣汰，更有利于旅游产业的有序发展，能够更有效地展现旅游行业的正效应、正能量。

1.从单一管理向综合管理转变

旅游工作同许多行业直接有关，比如民航、铁路、河海运输、工商业、饮食服务、城建、园林、文化、广播电视、文物、生态环境保护，以至国防、公安、宗教等，它对这些行业的依托性和牵动性都很大。因为旅游的综合性和关联性，许多事情要与其他部门沟通协调，所以人们形容旅游部门是不管人、不管钱、不管物、不管项目，几乎没有一项工作不求人。

《旅游法》提出建立健全旅游综合协调机制，旅游市场综合监管机制和旅游投诉统一受理机制。综合管理协调机制在实践中取得了一定的成果，对于旅游业的综合联动发展起到了巨大的推动作用。

2.从市场乱象向强化监管转变

目前，我国正处于一个全民大众化出游、爆发式增长阶段，已形成全球最大的国内旅游市场和世界第一大出境旅游市场，并将成为世界第一旅游目的地国。旅游发展地位不断提升，已经上升为国家战略，旅游业也成为我国树立国家形象、建设美丽中国的重要产业。

随着市场规模的持续扩张，旅游市场的问题也愈加凸显，尤其是零负团费问题更是公众聚焦点，组团社、地接社、导游和领队、购物和自费项目经营者之间形成了紧密的利益链条，解决起来有很大难度。《旅游法》对这些问题进行了较为系统的规定，并在法律责任中对应地设定了严厉的处罚。规范包价旅游合同、明确旅行社的义务与责任、理顺各市场主体之间的利益关系、加大处罚力度等。

具体表现在：

（1）针对旅行社的“五不得”要求，即：不得低价组织旅游活动，诱导、欺骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益；不得指定具体购物场所；不得安排另行付费旅游项目；不得要求导游垫付或者收取费用；不得拖欠导游工资或者服务费。

（2）对导游、领队等旅游从业人员提出“三不得”要求，即不得擅自变更旅游行程、中止服务活动；不得索取小费；不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者消费。

（3）对其他旅游经营者提出“一不得”要求，即不得给予或者收受贿赂。

3.从景区乱象向流程管理转变

景区是旅游业的重要载体，我国目前有2万多个旅游景区（点），但开放、管理和运营情况并不尽如人意。如热点景区流量过大，景点门票水涨船高，游客随处丢垃圾、破坏文物资源等不文明行为屡见不鲜；旅游基础设施建设和公共服务体系建设仍然滞后等。

《旅游法》对景区管理中的各种事项作出了针对性较强的规定，表现在：对景区开放设定了统一条件，对景区门票和另行收费项目等做出了较为严格的规定，对景区的最大承载量也进行了较为明确的规定。对于景区管理水平的提高、旅游者合法权益的保护、旅游景区健康有序的发展具有重要的保障作用，成为景区管理实践的重要依据。

4.从形式规划向实质规划转变

《旅游法》颁布实施后，旅游发展规划将正式成为国家法定规划，与现行其他空间规划管理体系共同承担起促进、提升区域空间开发与建设的科学性、规范性的责任。

同时，《旅游法》明确了旅游发展规划的体系、强制性内容、旅游规划与土地、城市及其他法定规划多层次衔接的要求。

更好地实施《旅游法》的建议

1.构建大旅游的管理格局

我国一直以来都建有旅游综合协调机制，并建有相应的部门加以管理和落实。建立健全旅游综合协调机制需要构建大旅游格局，上下联动、条块联动、内外联动，实现全域化、全方位、多部门统筹和全民参与，全域统筹、梯度推进、重点突出。

（1）建立健全多元化协调机制体系。大交通机制，与交通、港口、机场、车站等部门配合；大项目机制，与国土、规划、住建、发改委、交委等部门配合；大市场机制，与公安、市场监管、交委、城管、安监、质监、消防、卫生、食品监管、边检等部门配合，做好旅游市场综合监管；大安全机制，与消防、卫生、保险、应急办、安委办等部门配合；大通关机制，与海关、边检、检验检疫等单位配合。

（2）深化综合协调机制层级网络体系。要将旅游综合协调机制的建立健全全面铺开，除全国（省区市）范围外，在市、县一级要加强布局和推进，做到协调有序，效率突出。

（3）强化机制，实质落实举措。以实践为核心，推进和完善多元综合协调机制，并及时总结，提升合作效率；以常设机构为纽带，推进协调机制的常态化和落地化，定期确定议题，讨论落实；以职权强化为目标，有效争取在综合协调方面的职能和权力，以更好地发挥综合协调效益。

2.推进统一化的市场管理格局

旅游市场乱象的解决是系统性问题，需要 “政府引导、企业参与、市场调节”，需要加强政府的行政监管与政策扶持、企业的严格遵守与品质升级、市场的严格管控与有效开放，实现标准化的管理，推进行业的健康发展。

（1）统一的行业指导制度。确定统一的“零负团费”认定标准，由旅游行业协会在广泛征求旅游企业意见的基础上，进行科学测算、综合平衡后，报物价部门组织听证，最后由物价、旅游部门核定向社会公布。规范统一的旅游要素价格，制定和完善旅游饭店、旅游车船、旅游景区（点）门票、旅游团队餐饮参考价格标准，制定旅行社的价格行为规则，并向社会公布。

“四统一”的旅游业务管理制度，包括统一的旅游合同管理制度，统一的行程表管理制度，统一的景区（点）、购物点、旅游饭店、旅游餐饮点等行业标准和推荐制度，统一的旅行社、导游一体化管理制度。

旅游产品目录管理制度，由旅游行政主管部门统一编制旅游景区景点（含特种旅游项目）、民俗风情点、演艺点、购物点、饭店、餐饮点、车船公司等目录，颁发相应标识，定期公布，并提供免费查询。

（2）统一的旅游综合执法制度。完善执法机制，实施政府牵头、部门分工负责的监管机制，旅游联合执法机制，旅游违法行为查处信息共享机制，跨部门、跨地区督办机制，各部门公布监督检查情况制度等，同时加强对重点区域、重点问题的集中突破和持续性的长期督察。

（3）统一的企业管理和行业升级。一方面要运用政府、协会和市场手段加强监管，另一方面要实施企业自查、行业自律。同时要以《旅游法》为契机，实现旅游企业的转型升级。

对于旅行社来说，要整肃市场秩序，提升服务品质，推出透明团、纯玩团、自由行等主打产品，实现由价格竞争向服务品质、产品质量和经营策略的竞争转变，促进市场回归到良性竞争的轨道上。

对于在线旅游来说，要使强者更强，转型升级更加规范，改善持续的价格战式竞争及数量众多、产品质量参差不齐的现状，实现线上线下的更好互动。

对于景区来说，将逐步摆脱门票经济的束缚，在景区的开放、管理、产业链条等方面给予更多的支持。

3.实现流程化的景区管理格局

（1）景区管理采用三种管理手段。一是社会公示，对于景区进行公示，通过正确引导社会舆论对景区进行监督管理，形成倒逼机制。二是协同管理，在景区开放管理过程中，涉及到与其相关多个部门，故采取以旅游主管部门会同其他相关部门共同监督管理的管理手段。三是违规处理，除利用倒逼机制规范其开放经营行为外，对于违规的景区，还应采用强制性处罚措施。

（2）景区开放流程化管理。为满足市场需求和保障游客利益，景区应当严格规范景区开放所必须具备的配套服务和辅助设施、安全设施及制度、环境和生态保护设施等。景区开放必须向旅游主管部门提交征求意见材料，针对初次开放景区要规范、核实材料内容。

（3）景区容量流程化管理。各级旅游主管部门，应当在当地政府的领导下会同相关部门，进行景区容量管理。要明确管理机制、管理制度，通过核定最大承载量、公布最大承载量、游客流量调控程序、游客流量监测、游客流量控制、游客容量疏导分流等流程化举措强化管理。

4.落实多元化的规划创新格局

旅游发展中，应重视旅游规划的作用，把握旅游经济的基本规律，实现规划引领，多元创新，全面落实，开创旅游发展新格局。

（1）以人为本。在规划过程中，要把握旅游差异化的经历和体验这一本质，让游客乐享、畅享，打动游客的心。做到旅游开发以天为本，实现建筑景观的人本化、自然化、绿色化，努力维护原生态的景观环境，倡导极简的规划设计风格；做到旅游服务以人为本，满足旅游者的审美需求、愉悦需求、健康需求、文化需求、求知需求和精神需求，让旅游经济成为一种乐享经济，让旅游产业成为一种幸福产业。

（2）融合推进。产业融合是旅游业发展的一条重要经验和规律。旅游规划要以产业链和价值链为纽带，整合旅游产业及与旅游相关产业体系，创新“农业围绕旅游提升、工业支撑旅游做强、文化联姻旅游做大、商贸融合旅游延伸、城镇结合旅游做靓、森林联合旅游保育、体育融入旅游做旺、金融服务旅游增收”的产业融合模式，实现百姓参与旅游受益。

（3）创意驱动。旅游规划是感性与理性的结合，是艺术与技术的结合，创意必不可少，创意为旅游产品和服务注入新的文化信息要素，提供了新的价值元素，从而开辟了新的市场。在规划开发中要做到换位思考，将同质化的资源，通过异质化的创意，错位的开发、反差产生吸引，打造不一样的旅游。

《旅游法》已经出台，进一步贯彻落实更重要。要发动全行业、多领域、多部门的力量，积极探索、深化改革，以《旅游法》指导实践，以《旅游法》规范发展，促进旅游业健康、高效、持续地发展，让旅游成为名符其实的引擎产业、动力产业、幸福产业和美丽产业。

（作者单位：北京达沃斯巅峰旅游规划设计院）

编辑：王慧