京津冀地区治理大气污染的战略选择

◎ 文/韩晶 王赟

京津冀地区治理大气污染的战略选择

◎ 文/韩晶 王赟

今年两会期间，京津冀地区大气治污联防联控的话题引起了举国关注。作为我国人口集聚规模最大、城市群分布最为密集、产业群分布最为集中的区域之一，随着经济社会的发展，日益严重的大气污染成了制约其整体发展的最重要因素。当前国家正在积极推动京津冀一体化战略，如何实现大气污染治理联防联控，还京津冀一个蓝天，是当前京津冀一体化中最艰巨和最迫切的任务。

京津冀地区大气污染情况

京津冀及周边地区是我国大气污染最严重的区域，其大气污染治理面临着严峻形势。根据环保部2013年对全国74个重点城市的监测，京津冀地区空气质量最差，区域单位面积污染物排放强度达到全国平均水平的5倍以上。由于地理、经济、社会等各方面因素影响，京津冀地区大气污染具有明显的特点：大气污染物成分及其来源比较复杂、污染物极易叠加不易扩散、大气污染物排放负荷巨大、复合型大气污染日益突出、城市间污染相互影响显著。空气的流动性使得污染的外部性效应更为显著。在京津冀部分城市二氧化硫浓度中，外来源的贡献率达 30%-40%。因此，区域合作治理是解决空气污染的必然选择。

奥运“蓝天模式”为何不可持续

京津冀地区在区域大气污染联防联控治理方面进行了许多积极地探索，也取得过显著的成果。2008年北京奥运会期间，京、津、冀、晋、蒙、鲁6省（市、区）在实施联防联控方面打出一组漂亮的“组合拳”，形成强大的治污合力，最终取得积极成效。但之后“蓝天模式”却未能延续下来，京津冀及周边地区一次污染物出现了较大幅度地反弹。这表明奥运“蓝天模式”下的区域联防联控行动是一种短期行为，不能从根本上解决大气污染问题，难以维系空气质量的持续改善。主要原因有：

1.从国家层面看，缺少相应政策、法律及长期性财政支持，区域联防联控更多流于形式

国家针对大气污染治理出台了许多政策法规，为我国环境空气质量改善指明了方向和相应的技术指南，但其指导意义仅局限于规划的制定，具体政策的实施尚显乏力。尤其在联防联控大气治污方面，相应的法律、法规和标准的研究滞后，我国现行的环境相关法律和标准体系针对的污染控制对象相对单一，在区域大气污染防治、移动源污染控制等方面缺乏有效的措施要求。政策法律的漏洞和缺失导致区域联防联控政策在执行过程中缺乏主体思维，难以形成相应地约束力，省市之间的协作难以统一标准，面对问题相互推诿。同时，在政策运行过程中财政支持、技术支持跟不上治理的需求，软、硬件配套准备不足。

2.从区域层面看，忽略京津冀地区联动长效治理机制的建设，不利于区域大气污染联防联控的延续

“联防联控”的口号提出多年，但大多是运动式的治理模式，“蓝天模式”虽然在短期内取得显著效果，但其政策制定缺乏长远的治理规划。奥运会期间，京津冀地区对部分高污染、高能耗的化工、钢铁企业进行整改、停产、转移，最大限度地降低生产负荷，减少污染物排放。通过采取压缩产量、调整运行方式、强化污染治理等措施，在确保达标排放的基础上减少污染物排放。在机动车辆方面，政府也加强了管制，减少汽车尾气的排放。但只是一些短期的、浅层次的措施，并没有从根本上进行长期性、整体性规划和治理。

3.从各省市层面看，缺乏长期可行的联防联控的利益补偿机制

大气污染的联防联控具有综合性和复杂性的特征，利益协调是大气污染联防联控的关键。京津冀地区虽然整体经济水平发达，但由于各省级行政区划具体的利益不同，很难大范围地进行协调。虽然大气污染控制区内的各行政区以及各类主体对大气环境质量改善负有共同的责任，但各地经济发展水平和环境容量不同，经济产业结构各异，所处污染接收与输出的地位也不一样。如果没有利益补偿机制和利益协调机制，各省市主体很难产生长期性、稳定性的合作意愿。

4.从社会公众层面看，企业、居民的自主环境意识仍不强

奥运会期间，国家大力宣传，政府积极作为，调动全民积极性参与到大气污染治理中，在短期内产生了显著效果。但奥运过后，群众的环保意识和积极性逐渐淡化下去。这说明虽然我国公众尤其是城市居民近年来环保意识越来越强，但环保主人翁意识仍有待提高。

京津冀地区联防联控大气治污面临的新挑战

2013年6月14日，国务院出台大气污染防治“国十条”，其中强调建立环渤海包括京津冀等地区的区域联防联控机制，加强PM治理，构建对各省（区、市）的大气环境整治目标责任考核体系。并指出，要治理好大气污染，当前必须“突出重点、分类指导、多管齐下、科学施策”，强调把调整优化结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来，确保防治工作早见成效。“国十条”的出台，进一步明确了京津冀地区联防联控在我国大气污染防治工作中的地位，体现了国家治理大气污染的决心，也为京津冀地区现阶段推进联防联控改善空气质量提供了一个新的起点和契机。

然而，治理好大气污染是一项长期性、复杂性的系统工程，现阶段，京津冀地区推行联防联控大气治污的过程中也面临着新困境和新挑战。

1.协调机制亟待进一步完善

总体来看，京津冀地区现行的大气污染防治管理仍是传统的属地模式，缺乏有力、高效的跨行政区协调机制。

“国十条”中明确指出联防联控大气治污应“由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施。”京津冀地区的大气治污涉及到周边几个主要省市，需要中央政府出面才能更好地进行协调治理，目前的机制不能有效地进行整个区域的政策协调。

2.产业结构进一步调整难度大

京津冀地区大气治污的重点和难点集中在河北省。

其一，河北是个传统工业大省，传统产业占全省工业比重达到80%以上，钢铁、石化、建材占规模以上工业近一半比重。2013年的调查数据显示，河北省依然是第二产业比重过高，资源型重化工业特征明显，产业转型升级任务艰巨，短期内难以取得实质性进展。

其二，基于地域、社会关系等多种因素推动，河北天然成为京津两市产业转移的最大接纳方，也多集中于资源消耗高、人口密度大、污染成本高的产业，为河北产业结构的合理布局、节能减排增添了新的压力。

3.治污投入增速滞后于经济增长

大气污染防治需要国家、地方、企业和社会四方投入的支撑，技术进步在加快发展大气污染治理装备产品和服务产业进程方面起着关键作用。数据显示，2013年京津冀地区环境污染治理投资增速与GDP增长速度呈现负向趋势。即在经济发展面临下行压力的形势下，各省市政府将大部分资金投入到经济建设的其他方面，降低了对大气环境治污的投入比例。同时，由于地区界限、行业界限，并没有形成先进技术的良好传导机制，最好的科技成果不能及时投入应用到大气污染治理上，造成京津冀地区大气污染联防联控的推进速度趋向减缓。

4.城镇化进程推动的人口激增加大环境污染治理难度

京津冀地区由于其特殊的地理位置和强大的政治、经济、文化吸引力，导致城镇化进程速度不断加快。2006年京津冀地区城镇化率为50.2%，2012年该比例达到58.93%，如果保持此速度发展下去，到2050年京津冀地区城市化率将超过80%。大量的农村人口、外来人口涌入使区域环境不堪重负，房屋建筑面积增加，为供热消耗的燃煤量骤增；机动车数量增加，导致机动车尾气排放量快速增长；城市建设、工业企业密集，使城市扬尘、工业污染废气大量排放。人口激增带来的大气污染问题日益凸显，使大气治污联防联控难度大大增加。

战略对策及展望

传统的偏行政性的联防联控机制有着天然的缺陷，京津冀大气污染联防联控治理需要更多借助市场的手段，完善利益补偿机制，积极推动京津冀地区整个产业结构向绿色转型，同时需要更加广泛地社会参与。

1.加强区域联动协作，完善利益补偿机制

京津冀地区应建立联防联控大气治污领导小组，不断完善京津冀地区空气污染治理协商制度，采取区域统一的空气污染防治法规、产业准入标准及污染监控网络等方式，形成联防联控合力。

建立区域空气污染信息发布平台与区域大气污染突发状况应急响应预案，加大联防联控力度。采取各省市联合执法行动、统一执法尺度的方式，加大对区域内污染违法行为的查处力度和效率。对于腐败行为从严处罚，彻底杜绝地方政府以及排污企业在环境污染方面的寻租行为。同时应根据互利共赢、成本分摊的基本原则，从区域生态补偿、环境责任险、空气质量保障基金等方面建立健全利益补偿机制，从而为联防联控的长期持续开展提供保障。

2.积极发挥市场的基础性作用，引入有效的激励和约束手段

国家应适当放开市场准入机制，利用市场的优胜劣汰法则淘汰高能耗、高污染的企业。对于环保优先的企业，提供政策性的优惠待遇。鼓励企业淘汰落后污染产能和减少排放，最大限度地利用经济手段增强全社会节能减排的内生动力。

地方政府应加大对重污染、高能耗企业的惩罚力度，对部分严重污染企业进行关停、整改。同时，京津冀地区应加快建立碳排放交易市场的步伐，根据区域自身特点积极探索碳交易市场配套政策机制。各省市实现自由流动的跨区域交易，施行统一的发放配额标准，从而达到资源配置效率的最优。

3.加快产业升级步伐，推动能源结构的优化

摒弃粗放式、高消耗的经济增长方式，使经济增长逐步过渡到依靠技术进步、产业结构升级的集约式发展方式上来，实施多污染物协同控制，大幅削减污染物排放量，形成环境优化经济发展的“倒逼传导机制”。

做好煤炭脱硫、脱硝、除尘，推动清洁煤的使用，同时加快清洁能源的开发利用，从根本上改变京津冀地区的能源结构。通过技术支持，不断进行产业结构和能源结构的升级，从而实现经济增长和环境保护的双赢。

4.转变传统发展观念，倡导发展绿色经济

引导各级政府树立绿色观念，推行绿色经济和低碳发展政策，包括绿色财税、绿色金融、绿色GDP以及绿色消费等多方面的配套政策。进一步强化目标责任评价考核，确立政府绩效考核的绿色导向，明确发展过程中生态环境保护的政府责任，把环境因素作为一个最重要的指标进行考量。

在京津冀地区进行战略性新兴产业等低碳产业部署时，应优先布局环首都地区，发挥北京高技术产业发展水平高的特点，将河北环首都地区逐步发展成为北京、天津两地的科技成果转化基地和高端制造业基地。加快推进现代物流、旅游休闲、文化创意、健身疗养及文化教育等服务业的优化布局。

5.加强宣传教育，提高公民的环境道德意识

政府应积极倡导环保理念，同时拓宽公众的监督渠道，引导公民培养健康的消费生活模式和环境主人翁意识。新闻媒体应充分发挥其在环境保护中的积极作用，宣传大气治污的各种法律、法规，为京津冀地区改善大气环境质量营造良好的社会氛围。公民应自觉抵制环境污染行为，在生产和生活中做到“节能减排”。

（作者单位：北京师范大学经济与资源管理研究院）

编辑：武振协