推动城乡协调发展须实现思维转向

◎ 文/高刚

推动城乡协调发展须实现思维转向

◎ 文/高刚

城乡经济社会发展关系是否协调，直接影响整个经济发展与社会稳定的大局，影响现代化的历史进程和全面建设小康社会目标的实现。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“ 城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”《决定》为我们探寻城乡一体化发展的实现路径提供了指导思想，但要真正实现城乡关系的统筹协调，必须实现思维层面的三大转向：即从计划思维转向市场思维；从笼统思维转向分类思维；从被动接纳思维转向主动融合思维。

从计划思维转向市场思维

我国城乡二元结构形成的整个过程可以清

从楚地看出，城乡二元体制是由政府以计划调节手段抽取农村资源支持城市工业发展、通过户籍制度固化农村人口、差别化配置城乡居民福利等一系列不平衡制度造成的，它是计划思维的产物。改革开放以来，我国确立了市场经济制度，从市场经济逐步完善的整个路线图来看，市场在资源配置中的作用在改革中得到逐步强化，而计划手段在逐步弱化、规范。但是，由于存在思维惯性和制度改革的路径依赖困境，经济发展和资源配置的计划思维仍然延续着。

1.推进城乡统筹发展的核心要义是“以工促农、以城带乡、工农互惠”

在具体实践中我们不难发现，政策制定者和执行者的一般思维和做法是：以计划手段从城市、工业抽取资源，再通过各种渠道把这些资源放到农村。为此，各地提出要“创新城市支持农村机制，每年把城市土地较大部分收益用于支持农村”；要“按照工业反哺农业、城市带动农村的要求，大力发展农村一、二、三产业”；或者规定发达县市“每年按不低于本级财政收入1%的资金或实物支持帮扶对口县区发展”等。各地结合自身实际，围绕“城市支持农村”的总思路，通过对农村地区的输血式帮扶，使农村地区取得一定程度地发展。

2.政府的“计划之手”在推动城乡统筹发展中是必不可少的，但还是存在一些问题

比如，政府通过引导城市资本下乡，推动农业产业化发展，实现农民的增收致富。但这往往导致农村青壮年劳动力过量外流而使农业产业发展缺乏劳动力资源；或者因为农村基础设施不好而使项目难以落地；又或者因为农民呈原子化状态，组织化程度不高，下乡的城市产业面对分散农户而增加组织成本。

3.反贫困领域的一个基本思想是“要增加贫困者的造血功能”，这在推进城乡统筹发展中同样重要

在推动城乡统筹发展过程中，必须破除通过计划指令调节城市间资源的传统做法。政府应着力去关注农村发展基础和发展活力的培育，增加农村对城市资源的吸纳、统筹能力。在此基础上，让市场在资源配置中起“决定性作用”，通过市场手段去配置城乡资源，使城市资源在农村“下得来、留得住、能发展”，通过产业发展带动农村进步，这才是真正意义上的城乡统筹。通过优化城市务工环境，理顺农民工进城就业的体制机制，让农民平等进入城市就业市场，参与城市产业分工，进而实现自身发展，这也是城乡统筹发展的重要形式。

从笼统思维转向分类思维

城乡发展失衡，是行政主导型的“城乡二元”体制在当今社会留下的诸多制度后果之一，造成城乡关联在现代市场体制下新的裂痕。计划与市场的相互胶结导致实现城乡协调的复杂性。计划、市场、城乡基础设施、农村内部的生产方式等因素对不同类型农村的城乡协调发展起的作用不同。因此，不同发展条件、不同地域的农村，其城乡统筹发展的实现路径、政策重点及动力机制是不一样的。推动城乡协调发展，需要从笼统思维转向分类思维，要结合不同农村的不同实际有针对性地制定城乡统筹发展的对策。

1.“城中（边）村”协调发展的重点难点

问题表现在：征地拆迁的相关配套制度还不完善，存在对农民土地利益的剥夺问题，强制拆迁引发社会矛盾，农民失地后的后续发展措施还需改进等。因此，推进“城中（边）村”实现城乡统筹发展，其核心是：依法提高征地补偿费和安置补助费标准，让农民分享土地增值收益；积极稳妥地处置农村集体资产；建立并完善广覆盖、多层次的社会保障体系；积极促进失地农民的就业培训和就业扶持体系等。

2.实现城乡统筹发展遇到的问题

“城中（边）村”广泛存在着因城市建设而导致的征地拆迁问题和农民转居民问题。即使同样都是远离城市的农村，基础设施完好类农村和偏远地区农村所面临的问题也都不一样。在基础设施完好的农村，城乡统筹发展的重点是如何通过产业发展规划的制定，大力发展城乡关联产业，引导城市产业下乡，扶持和鼓励社会资金投向城乡关联产业；或者在新建产业上引导城镇中小企业和乡镇企业，以发展农产品加工业、农用生产资料业等城乡关联产业为主。

在偏远农村，不可能通过土地资本化实现城乡协调发展，也没有吸引城市资本投资农村的条件。因此，在这类农村，城乡协调发展应着力从3方面推进：一要推动农村劳动力转移，以此分享城市产业的利润；二要加大工业反哺农业力度，大力实施农村扶贫开发战略；三要着力培育农村精英以加强城乡关联。

从被动接纳思维转向主动融合思维

推动城市资源反哺农村是实现城乡统筹发展的一个重要手段，而促进农民工的城镇融入水平，变农民为居民则是另一个重要手段。自1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》正式实施后的很长一段时间，我国一直处于人口城乡隔离状态，不允许农民自由流向城市，这是制度层面的排斥。在改革开放进程中，城市对农民的大门逐渐敞开，大量农民工开始涌入城市。

1.在中央政策的推动下，各地政府开始关注农民工的城市融入问题

从具体实践来看，地方党委政府在推进农民工融入城镇的过程中，经常算经济账，认为接纳农民工融入城镇需要极大的经济成本；或者，把城市创造基础设施条件、优化制度设置等看作是对农民工群体的施舍，或是在中央政策指令下的不得不服从。这种对农民工的被动接纳思维，使得政策制定者多是对制度进行一些小修小补，最终导致促进农民工城市融入的效果并不理想。

2.要实现真正意义上的城乡统筹发展，应不断优化农民工进城务工条件，完善农民工在城市生活的支持体系

对城市管理者而言，对农民工群体的“安排”必须实现由排斥思维向融合思维的转变。在政策制定中，要在思维方式上想要真正推进农民工的城市融入，而不是把农民工群体看作麻烦，或者把农民工城市融入这件事情看作政治任务。

从排斥思维转向融合思维，城市管理者就能换位思考农民工在城市就业和生活的方便性，思考现有制度对农民工融入的不足、农民工的困难有哪些等问题，这将有利于政策制度的修订和完善。具体而言，推动农民工的城市融入，秉持融合思维，可从8个角度进行完善：一要加快城镇基础设施建设，提高融入农民工的承载能力；二要健全城镇产业体系，为农民工城镇融入创造产业基础；三要构建包容性发展政策，消除农民工城镇融入的制度藩篱；四要完善覆盖农民工的城市公共服务体系，优化农民工城镇融入条件；五要搭建平台促进农民工融入城镇社区；六要努力实现农民工文化心理的城镇融入；七要提高农民工的就业能力，推动农民工的城镇融入；八要创新农村土地制度，让农民工带着资产进城。

（作者单位：贵州省社会科学院社会学研究所）

编辑：田佳奇