发展国家公园的思考

◎ 文/胡振宇 龙隆

十八届三中全会决定提出要“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”显然，这样一个表述把“国家公园体制”放到了国土空间的生态修复、生态养护和生态平衡的战略高度上，是一个指向性很强的制度性安排，特别有利于管控、甚至在一定程度上锁闭那些对我国具有重大的环境影响和资源约束的地理空间。鉴于国家公园在我国未来国土管控方面的重要价值，有必要追根溯源，梳理国家公园的发展脉络和确定我国设立国家公园的方向。

国家公园是装载国家意志的载体

国家公园起源于美国。1860年，美国部分自然保护者反对任意砍伐优瑟美地山谷红杉，促请国会保存此地的原始森林和美丽风景，经林肯总统签署，在此处设立了美国第一个州立公园。之后，随着自然保护观念的兴盛，美国政府于1872年设立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园。

1969年，国际自然资源保育联盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）在其第十届年会上，从4个方面对国家公园进行定义，称国家公园是“具有国家代表性之自然与人文公园”。

1.自然保护地区

面积在1000公顷以上，具有优美景观的特殊生态或地形区，有国家代表性且未经人类开采、聚居或开发建设的地区。

2.为保护自然、原野景观、原生动物、特殊生态系统而设定的保护区

3.由国家最高权力机构采取步骤限制开发工业区、商业区及聚居点的地区，禁止采伐、采矿、设电厂、农耕、放牧、狩猎等行为，同时有效执行对生态、自然景观维护的地区

4.维护目前的自然状态，仅准许游客在特别情况下进入一定范围，以作为当下及未来科学、教育、游憩、启智资产的地区

从世界范围来看，经历100多年的演变，国家公园已成为很多国家推动文化及资源永续经营的一种文明运动，世界上约有100多个国家或地区设立了上千处国家公园，约占全世界陆地面积的2%，平均每个国家公园面积约为24万公顷。

国家公园具备两大功能

从国家公园的功能来看，具有明显的“国家在场”功能，具体到我国，还要加上国土空间管制的“模式探索”功能。“国家在场”功能包括主权在场、管理在场等，“模式探索”功能包括建设模式、管理模式和运营模式等。

1.“国家在场”功能

（1）把分散在部门的管理权统一收至公园管理部门，确定以国家公园为载体的财政投入的主渠道。

（2）把分散在地方的经营权收至公园管理部门，统一特许经营授权，明确经营对养护的根本责任，寓养护于经营之中。

（3）通过在特殊区域设立国家公园，实现国家对重点江河流域和关键自然资源区位的有效管控，确保主体功能区核心内容的落实。

（4）通过设立陆地边境和海洋国家公园，宣示国家主权、培养国家意识。

2.模式探索功能

（1）通过国家公园的制度设计、法律建设、规划制定和日常管理，探索出国家管控水、生态等战略资源的有效模式。

（2）在公共性和经营性平衡方面积累经验、形成模式。

总之，国家公园是一个载体，既要装载国家公园通用内容，又要装载符合我国国家利益的新内容。

我国现有国家公园不具权威性

在尚未成立国家级的国家公园管理机构情况下，国内以国家公园名义进行的各类园区建设已风生水起。各类国字头自然资源类园区由部门审批管理，如：国土资源部主管国家地质公园、国家矿山公园；住建部主管国家风景名胜区；国家林业局主管国家森林公园、国家自然保护区，这些部门已抢先将下辖部分园区冠名“国家公园”。

2008年9月，黑龙江汤旺河国家公园获得环境保护部和国家旅游局的批复开建，被认为是我国首个获得国家级政府部门批准核定建设的国家公园。该公园将划分出一小块区域用于观光旅游和资源开发利用，其所获经济效益用于保护余下大片区域的生态环境，国家相关部门也将提供资金支持。

云南省于2006年8月设立“香格里拉国家公园——普达措”，并规划建设苍山、腾冲火山、保山高黎贡山、昆明轿子山、元阳梯田和曲靖珠江源六大国家公园，以构建全省“国家公园”体系。2008年，国家林业局同意将云南省列为国家公园建设试点省，批示“以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作。”

2006年3月，《喀纳斯旅游区总体规划》通过专家评审，提出要按照国际一流的生态旅游观光度假胜地定位，把喀纳斯建成我国西部的国家公园，景区将由2200平方公里扩大至10030平方公里，涵盖整个喀纳斯自然保护区。

位于陕西南部秦岭北麓，面积400平方公里的太白山旅游区也提出要建设国家公园核心区，意在把现有的太白山国家森林公园、红河谷森林公园和汤峪度假区整合发展成为我国西北地区最大的旅游观光、度假和温泉养生基地。

使用“国家公园”概念的其他地区还有江西省的庐山、吉林省的拉法山、拟建中的四川省龙门山等。

这类“国家公园”大部分是基于区域或部门内部收益设立的，地方政府申报“国家公园”多出于开发利用特殊地理空间的商业目标。

立法先行，确立国家公园优先次序

从国土资源角度来看，我国国家公园将是基于我国生态环境恶劣及能源资源需求巨大而设立的由国家直接掌控的特殊管理区；从国家安全角度看，广袤的海洋关乎国家管理在场和国家主权在场，其资源的大规模开发可能在20或30年之后，这一地区应该是由国家专门条例规定的国土空间。

1.立法先行

首先要给予国家公园法理地位，明确法律制度和专项法规来管理国家公园。

以美国为例，美国国家公园体系管理的有效性来自于国家对公园体系保护与利用的大量立法和行政规定，其详细程度达到了操作层次，国会不仅针对国家公园体系作整体的立法，还针对各个国家公园分别立法，从经济开发浪潮中抢救出了一大批珍贵的自然遗产和文化遗产，推动了自然和文化保护运动的兴起。

在我国有些区域，如三峡库区，在国家生态安全中的地位非常高，对国家的可持续发展具有全局性的意义，但这一地区又是人口密度非常高的地区，如何管好库区一方水土的同时又使区内的人类活动与库区的外部性相协调？已有自下而上或自上而下的国家公园应如何纳入新的国家公园体系？这些都需要通盘考虑，需要一系列制度设计。

2.确立国家公园优先次序

在顶层立法的基础上，需要根据重要性和紧迫性确定国家公园建设的优先级，从点上获取经验再在面上铺开。

（1）三峡国家公园。三峡库区是一个人类工程实施重大改造形成的巨量水资源库，是调控“南水北调”，影响“长、黄、淮、海”地域数亿人口和工农业用水的“水枢纽”，还是地质地貌景观资源与人文旅游资源极为丰富的区域。建议根据库岸治理和水土保护的要求，划出专门的区域，设立“三峡国家公园”，由国家对公园区的生态环境直接投资和管理，地方政府仍然对区内的社会管理负责，为库区创建一

崇武古韵

崇武古城地处福建省东南沿海的突出部、泉州湾和湄州湾之间、惠安县境东南24公里的崇武半岛南端，濒临台湾海峡，亦称“莲岛”，始建于1387年，是一处集滨海风光、历史文物、民俗风情、雕刻艺术于一体的国家AAAA级旅游景区。崇武古城是中国仅存的一座比较完好的明代石头城，也是中国海防史上一个比较完整的史迹，为“全国重点文物保护单位”。种新的治理制度，提供一个新的发展空间。

于怀/摄

（2）南海国家公园。设立南海国家公园有利于直接动员国家力量投入南海事务，增强对南海国土的管控。同时，以国家公园的形式既能够容纳地缘政治意图，又能通过民间参与以实现稳步推进的战略规划，用民意合法性舒缓或化解对抗性风险。

（3）云南国家公园。云南是全球25个生物多样性热点地区之一，是我国的“动植物王国”，在维护国家生态环境和生物多样性安全方面是无可替代的。

（4）秦岭国家公园。秦岭是南方和北方的分界线，是长江、黄河的分水岭，是自然、人文的交汇点。

（5）青藏高原国家公园。青藏高原是世界上海拔最高和最年轻的高原，是黄河、长江发源地。青藏高原漫长的地质发展历史，复杂的地质构造运动，尤其是新构造运动和多样性等因素，使其地质构造复杂，现在此区域已建有17个国家地质公园。

（6）边塞国家公园。在西藏的墨脱以南、新疆的喀喇昆仑山脉、黑龙江的乌苏里江等地设立国家公园，形成实际管理。

[1]林洪岱.国家公园制度在我国的战略可行性[N].中国旅游报，2009（3）.

[2]综合开发研究院（中国·深圳）课题组[R]，三峡工程后续工作研究报告（2009）.