张其昀改革省区思想浅谈

郑素燕

（安庆师范学院人文与社会学院）

省制问题，在20世纪上半叶的中国政争中，曾占据一个极其重要的位置。从清末到民国，有许多仁人志士、有战略眼光和才学的专家学者曾提出过重划省区的议论。

清末，康有为、梁启超、章太炎等人，鉴于中国国势不振，主张废省，以消除藩镇割据之势，避免分裂削弱之患。民国初年，重划省区问题得到上层高度重视。宋教仁、段祺瑞等都主张缩小省区，并曾在1917年由内务部发表《改革全国行政区域意见书》，规划缩小旧省区后，建新省47个，特别区7个，但在当时军阀割据、拥民自重的情况下，军阀们不同意削其地盘、减其政治权力，故未能实现规划。

1927年，国民政府北伐胜利统一中国后，缩省运动此起彼伏、连绵不绝，共出现过三次高潮，第一次是1930年，国民党三届四中全会中央委员伍朝枢、陈铭枢在三届四中全会上提出缩小省区的建议，获大会通过，缩小省区成为治国之要策；第二次是1937年抗日战争爆发后，全国奋起抗日，国民党内有识之士提出抗战与建国可以同时并进，缩小省区运动高涨，不再是议论与建议，而是提供具体方案；第三次是抗日战争胜利后，台湾光复，东北地域全部收回，中国领土金瓯无缺，重划省区之议复提。张其昀也认为中国的省区需要改革，主张缩小省制，并提出了一套完整的计划。

一、改革省区的理由

中国传统的政治是中央集权制，尤其是元明清三朝，君主专制集权进一步加强，中央对地方的控制十分严密。“纵观元明清三朝，中国省区行政区划建制的政治意义在于以中央监临地方，以兵权凌驾于民政，以军事统御社会。”[1]在张其昀看来，中国现行省区有很多弊端：省区太大，与天然区域不合；省政府行政效率低，不利于中央与地方均权制度的实行。因此，张其昀提出要改革省区，缩小省制，这与国家、人民都息息相关。

（一）我国省区太大，与天然区域多不适合

张其昀认为，我国省区太大，“为古今中外之所未有”，[2]8省制“起于元代，原为军事区域，故山川天然之形势，于夫民情风俗之同异，不暇顾及也。往往一省之内，因风土人情之殊，遂启感情利害之争，以致省政设施，动多窒碍”，[2]8所以政府“宜就地理环境大同小异者，设为一省，俾得研求省内共同之问题，以定施政之纲领，集中才力，悉心经营”。[3]7052-7053

张其昀以江苏省为例，认为江苏省太大，可以分为五个省区，“徐州海洲淮阴等处可以合为一区，以海洲为淮海省之省会；扬州镇江南通等处可以合为一区，而以镇江为江海省之省会。无锡苏州湖州等处可以合为一区，而以苏州为太湖省之省会；南京为中央政府所在地，独立成一区，上海为中国之经济首都，亦当独立成一区”。[2]10

（二）缩小省区是实现中央与地方均权制度的需要

张其昀总结中国五千年历史经验教训，认为中央与地方的关系，为中国数千年来政治上之根本问题，“历代倾覆均由此种关系之失调，历次外患，均由此种关系而生”。[4]11因此，张其昀认为，本于合理原则，应在中央与地方之间建立均权制度，“凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者划归地方”。[4]1所谓“因地制宜”，“必在同省之内，有相同之地理环境与相同之民生状况，然后可以联络各县，讨论厉害一致之公共问题，确定兴利除弊之适当政策”。[5]165而中国现行的省区太大，县份繁多，省府所负责任过重，行政效率太低，“省政府联络之术已穷，因地制宜之性质，果从何处产生？”[5]165因此要酎量缩小省区，“以期增加行政效率，籍谋中央与地方分权制度之实行”。[3]7052

（三）改革省区与国家、与人民都息息相关

张其昀认为，“改革省区乃出于人民之愿望”，[5]157例如，自江浙分省以来的几百年中，江南浙西同属太湖流域的人民一直有联合自卫之要求；又如，海口总商会、香港琼崖商会、琼崖华侨协会等数十团体，联合通电，一致主张，乃于1929年3月1日在海口开全琼各团体代表大会，组织请愿团进京请愿，要求江琼崖划为特别区，以为改省之筹备。

改革省区亦为国家重大之要求，关系边疆安危。民国时期，我国边疆发生多次危机，如1927年的江心坡事件，属于滇边问题；1928年的海拉尔事件，属于伦边问题；1930年的龙井村事件，属于延边问题。这些都与英、俄、日三大国有关，张其昀认为，这些事件的发生，“莫不与政治区域有关”，[5]160最让张其昀感到痛心的是外蒙与西藏，“现在外蒙与西藏之人民，只知有库仑与拉萨，而不知有南京与北平，不能不归咎于政治区域之不整齐划一”。[5]161因此，改革省区势在必行，呼伦贝尔应该建省，察哈尔省会当自万全迁到多伦，并建设多伦乎伦间的铁道。而延边亦当特立省区，专设长官，以收实边安民之效。

二、新省区的目标与改革省区的计划

既然改革省区势在必行，那么新省区的目标是什么呢？对此，张其昀明确指出：“新省区之唯一目标，即为谋国计民生之发展，对于建国方略实业计划，自不应视为空中之楼阁，而应视为建筑之图案。当厘正省区之际，处处留心，对此新建筑之图案，断不可稍有牺牲。吾故曰：改造省区问题，不仅仅着眼于历史之事实，不仅仅着眼于国势之现状，尤当开拓心胸，着眼于将来实业之发展。” “故将来之新省区，当与地理上民生区域合而为一，举风土人情素相融洽之各县，结为一地方自治之团体，此亦理势所必然。”[5]164省界的划分既要考虑天然疆界，也要照顾人文疆界，务使将来省区改正之后，区域精神与民族精神均当求其充分发展。

张其昀不仅在理论上论证了缩小省区的必要性，并提出了具体的计划。张其昀认为现行省区面积太大，施政不便，主张一省分为两省，（间有分为三省者），全国共有六十省区，并尽量保存原有的省界，其理由有两点：一为历史背景，“省制有其百年的历史，无形中在各省造成一种区域精神，浙人之于浙省，川人对于川省，以及其他各省，不期然而有一种浓厚的情感。民族精神与区域精神似相反而实相成。要实行均权政治，需要各地方人民对于地方事业都有共同的兴趣和责任心，使国家统一和省自治能够平行发展而不相妨碍，故省区观念是至可宝贵的精神遗产，不容多所纷更，轻易放弃”。[6]其二为地理环境，“中国各省大抵包含着两个不同的地理区域，又各省往往有两个势均力敌的都市遥相对峙”。[6]省缩小以后，应取消行政督察专员制，实行省、县二级制。

三、结语

张其昀作为一个历史地理学家，对中国的省制曾做过仔细的考察研究，在兼顾地理环境、民生区域和历史背景的基础上，提出了其改革省区的计划及新省区的目标。张其昀省区改革思想的特点在于从国计民生出发，不再单纯地追求中央集权或者提高地方的权力，而是要实行中央与地方的均权关系，发展实业，实现地方自治。

省制改革问题一直受人们的关注，但直到今天，“无论是学者，还是政府官员都将注意力集中于划小省区、实现省直接管县等浅层次问题上”，[7]42没有真正从整个国家的发展、人民的切实利益来考虑省制改革。而张其昀的一些主张，如新省区的目标为谋国计民生的发展，不仅要发展实业，民族精神与区域精神也要充分发展等，都为当今的省制改革提供了经验借鉴。

[1]白贵一.近代中国缩小省区思想的演进[J].河南商业高等专科学校学报,2008(5).

[2]张其昀.江苏之新省会[J].东方杂志,1927,11(24):8.

[3]张其昀.省区评议[A]∥张其昀.张其昀先生文集14[C].台北:中国文化学院出版部,1988.

[4]张其昀.中央与地方之均权制度[J].思想与时代,1941,9(2):1-11.

[5]张其昀.改革省区之基本原理[J].时事月报,1931,3(4):157-165.

[6]张其昀.缩小省区刍议[N].大公报,1947-2-7.

[7]周生春,孔祥来.民国初年的省制改革[J].华东师范大学学报,2007,9(5):42.