当前农村土地确权登记颁证工作存在的问题及建议

摘要：目前，农村土地承包经营权确权登记颁证工作已在各地陆续开展，并取得了一定成效，同时也摸索出了一些经验和办法，但也存在着一些亟待解决的问题。本文分析了农村土地确权登记颁证中存在的主要问题，并针对存在问题提出了建议。

关键词：农村土地确权登记颁证；存在问题；建议

中图分类号： G812.42 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.23.002

1当前农村土地确权登记颁证工作存在的主要问题

1.1农村土地确权主体和性质尚不明晰

一是土地所有权和承包经营权确权发证分属国土和农业两个部门，工作中存在交叉和不协调现象；二是农村集体土地所有权发证主体不明确。目前，国土部门土地所有权全部确权到村。由于缺少集体经济组织代表，均由村委会代为申请登记、保管土地权利证书；三是农村集体土地和宅基地权属尚不明晰。宅基地仅是使用权，既无法流转，也无法退出。农村集体建设用地如村委会、学校、医疗室等因无建设用地指标而无法发证。

1.2对确权登记的认识不统一，基层工作的积极性不高

一是认为土地承包经营权确权发证意义不大，作用不明显。部分人员认为2004年实行的中华人民共和国《农村土地承包经营权证管理办法》中，对承包经营权证书的内容、条件及换发、补发等都作了明确规定，只要认真检查落实这个管理办法就可以了，再花费很大的物力、财力搞确权颁证工作，起不到多大作用；二是认为目前土地所有权确权到村，产权仍然是虚置，不如一次确权到户，即土地所有权私有化；三是怕土地确权登记影响农村稳定。确权登记要求全面丈量土地，明确地块四至等问题，可能会引发很多矛盾。

1.3确权登记中政策性矛盾突出，投入严重不足

一是在确权登记过程中一些深层次矛盾开始突显。如土地二轮承包后，中央明确承包土地“三十年不变”。1996年以后出生的人口基本没有分到承包地，确权中不少农民提要求新分承包地，少数农民仍要自己原来的承包地，造成新的矛盾需要协调解决。此外，由于大量农民工外出务工，承包地权属确认，找不到人签字，造成了一定工作难度。还有些历史原因造成的土地承包权属问题，因二轮承包时期没有解决，这一次则要彻底解决这些问题，难度较大；二是确权登记工作量大，也需要大量的经费投入。国家资源部门从上到下都有管理机构和工作人员，乡（镇）有土地所和在编干部，再加上目前的“三权”发证只到行政村，确权登记的问题还不是很大。而土地承包经营权确权就不一样了，面对千家万户，就需要一大批工作人员和专门工作机构来运作，农村这方面的机构和人员非常欠缺。

1.4后续工作亟待加强，相关政策调整尚未及时跟上

一是土地颁证和土地流转中尚有一些政策需要明确。目前，许多集体建设用地和宅基地使用证还未颁发，主要是多出的土地面积如何登记问题尚未有明确的政策界定，从而引发了是否调整承包合同的法律问题；二是土地确权后的相关改革以及与之相适应的新型合作组织尚待培育；三是土地承包经营权的财产性功能尚未完全体现。随着土地承包权确权发证，就应当强化承包权的物权功能。一方面，对整家迁出的农户可有偿退出土地承包权，获得财产收益。另一方面，农户已取得经营承包权也可以向其他经营主体自由流转，获得经营方面的收益。因此，探索建立土地所有权、承包权和经营权三权分离的农地制度亟待研究解决。

2促进农村土地确权登记颁证工作顺利开展的意见和建议

2.1加大宣传力度，让农民认识到土地确权登记颁证的重要性

一是提高对确权登记颁证的重要意义的认识。对农村土地进行确权登记颁证，只有确权登记颁证，才能做到农村集体土地权能完整、流转顺畅，从而才能保证农民合法的财产权利，这也是建立社会主义市场的必要措施；二是提高对农村集体土地产权制度改革方向的认识。中国土地制度的改革不是要推行土地私有化。改革农村集体产权制度，就是要将土地确权到农民集体经济组织，通过集体组织成员资格的界定，把农村集体土地的成员权和财产权利结合起来，从而解决农村集体土地“人人有份也人人无份”的产权虚置问题，进一步激发农业农村发展的活力，调动农民生产经营的积极性；三是要提高对农村土地承包权确权登记概念和内容的认识。农村土地承包经营权确权登记就是妥善解决农户承包地面积不准、四至不清等问题，通过确权颁证从而将土地承包经营权物化，允许承包经营权转让、入股、抵押，从而推动生产要素的流动。使承包权和经营权进一步分离，农民就可以有偿退出土地承包权，土地经营权也可以同样自由流转，从而实现农民土地承包权、经营权的财产化。

2.2要统一出台政策，指导农村土地确权登记颁证工作

一是建议抓紧研究制定相关配套政策。如新增人口要地的突出矛盾，农民对确权登记实测新增土地面积与惠农政策补贴挂钩的诉求，农民宅基地流转和“小产权”房政策等；二是协调好有关政策。如农村宅基地国土资源部门颁发的是使用权证，而2013年中央一号文件则提出“加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权的地籍调整”，两者权属性质不一致，需要统一政策口径。

2.3要切实加强组织领导，解决农村土地确权登记力量和经费不足问题

建议加强农村土地确权登记颁证的领导工作，成立领导小组和专门办公室，负责指导和协调这方面工作。建议加大确权登记颁证财政补助额度，特别对中西部地区给予适当倾斜。

2.4要切实抓好确权登记相关配套和后续工作

国土资源部门要进一步做好确权工作并与有关部门配合，出台集体经济组织成员资格界定的具体办法，确保所有权确权真正做到农户受益。农业部门要试点已经结束的乡（镇）、村，进一步做好集体产权界定和农民股份制社区性合作组织组建的试点工作，以实现农村产权制度明晰，更好地促进农村经济发展，有效地促进农民增收，保障农民的财产权利。

作者简介：范增红，大专学历，公主岭市二十家子满族镇农村经济管理站，中级经济师，研究方向：农村经济管理。