对人大代表联系社区活动的若干思考

文/毕信仁

对人大代表联系社区活动的若干思考

文/毕信仁

代表法规定人大代表应“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”党的十八大也提出要“完善代表联系群众制度”。根据上述要求，上海人大工作研究会对14个区县和徐汇区13个街镇开展市、区两级人大代表联系社区活动的基本情况进行了调研，对存在的问题及进一步加强代表与人民群众的联系，进行了初步思考。

一、人大代表联系社区的必要性

代表与选区选民保持密切联系是代议制理论的基本要求。无论是委托说还是授权说，都承认选民和代表之间存在着一种连结关系。这种关系使代表在履职时必须考虑自己能否再次当选，同时要估量某项利益诉求在选区中的代表性。通过代议机关来公开表达利益诉求、进行利益整合，是一种制度化的、理性和安全的正式渠道。

代表与选区选民保持密切联系也是依法履职的基本要求。《代表法》规定人大代表要“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”“在出席本级人民代表大会会议前，应当听取人民群众的意见和建议，为会议期间执行代表职务做好准备。”“人民的利益和意志”这个概念还有争议，然而不管如何，其途径必然包括听取意见和建议。

然而在实践中，群众反映问题时找不到代表的现象很多，“代而不表”、“表而不代”的现象不同程度地存在，部分群体的利益难以充分表达。各地也有公布代表手机、单位等联系方式的探索，如全国人大代表胡小燕就公布了自己手机，结果是每天要接到上千个来电和上千条短信，影响了本职工作，也无法履行代表职责。

2010年市委下发了《关于市、区县党代表大会代表、人大代表联系社区工作方案》（以下简称《联系社区工作方案》），从指导思想、工作原则、工作方法和工作保障等方面对代表联系社区活动作出了规定。在该文件的指导和上海市人大常委会的推动下，全市普遍开展市、区人大代表联系社区活动。

二、市、区人大代表联系社区活动的基本成效

《联系社区工作方案》提出了市区人大代表联系社区的基本要求。在实践中，各区人大也因地制宜地进行了探索。活动主要成效为：

（一）丰富了代表履职的方式，有利于密切代表与社区的联系

按照《联系社区工作方案》每年集中联系2次的要求，2010年5月至2013年6月，全市各区县共组织集中联系社区活动94次，参加代表24871人次。在此基础上，各区根据实际情况也探索了各具特色的工作机制，主要表现为由指定日期、指定时间的集中联系，向根据代表个人时间安排转变。代表联系选民的方式逐渐多样化，包括参与信访接待、走访帮困、为社区服务等各种方式。因此，市区人大代表联系社区活动日益显现出小型化、分散型的特征。

尤其是在街镇层面，社区代表联络室成立之后，其自主性不断增强，代表联系社区的总体次数和参加代表人数明显增加。如徐汇区人大常委会组织代表集中联系社区6次参加代表人数1552人次，但各街镇的不完全统计数据已经达到198次2274人次。

（二）拓宽了社区居民的利益表达渠道，有利于进一步坚定人民代表大会政治表达主渠道地位

结合工作实际，调研表明，联系社区活动收集到的意见和建议，列前三位的分别是城市建设管理、社会建设和居民区事务，这表明联系活动成为社区居民表达切身利益问题的重要途径。

市、区、镇等不同级别人大代表联系社区活动，通过较大数量的活动次数和参加代表人数的参与，使得居民的意见和建议能够进入相应层面的工作流程，一定程度上拓宽了社区群众的利益表达渠道。如2010年4月，静安区组织代表围绕“世博”相关问题联系社区居民，收到意见和建议300多条，两个月后已经解决140件，占总数的58%。与此同时，700多位市人大代表联系了7800多位社区居民，收集整理1100多条意见和建议，交市政府研究处理。

（三）代表联系社区活动在一定范围内得到了肯定评价

调查数据表明，各代表联络机构认为居民对代表联系社区活动的态度集中在比较满意、基本满意两个选项。相比于区县代表工作机构，各街镇代表联络服务机构更倾向于“基本满意”而不是“满意”，这与他们更直接地感受到居民的压力有关。

人大代表则普遍肯定了联系社区活动的意义，同时也感觉对如何运用“群众语言”来与社区居民沟通、并且推进问题得到解决，还有心里压力。

对市、区人大代表联系社区活动，市人大常委会主任殷一璀认为，代表联系社区制度能够“零距离”听取社区居民真实想法，了解基层实际情况，有利于通达民情、反映社情民意。当前形势下，要进一步开展市、区人大代表联系社区活动，改进联系方式，不断提高人大履职水平。

三、当前人大代表联系社区实践中存在的问题

作为一项年轻的制度，代表联系社区活动制度还存在需要改进之处。

（一）对代表联系社区活动的认识存在误区

实践中不同人群对活动存在多重认识误区：一是部分代表存在“被组织”心态，缺乏主动联系社区的意识，对所联系社区的情况了解不够，对居民提出的意见和建议不加抉择进行转述的情形较多。二是相关职能部门重视程度不均衡。少数机关仍然存在推诿、拖拉现象，有的职能部门对代表的意见和建议研处不够到位，甚至认为是“找麻烦”，人大代表的主体地位没有得到充分重视。三是社区居民期望值过高。少数居民提出不切实际的要求，在代表反映、相关部门解释之后，甚至对代表进行纠缠，影响代表的正常履职和本职工作。

（二）代表联系社区活动的形式和方法需要进一步创新

社区居民的利益诉求，尤其是生活息息相关的诉求是随机产生的，居民们更希望能够与代表保持经常性的联系，随时反映问题。同时，由于代表的兼职身份，定时间、定地点、定形式的集中联系方式明显不符合双方的需求。另外，目前联系形式主要是座谈、通报、社区服务等，比较单一，个别走访的形式则以帮贫扶困为基本内容。

（三）代表联系社区活动的工作机制需要进一步完善

作为代表联系社区活动的依据，《联系社区工作方案》本身不是法律法规，也缺乏明确、详细、统一的操作规程，难以主张其法律地位和约束力，难以保证活动的长效、稳定。比如说，代表应如何筛选居民的意见和建议、并按类型分别处理？代表提交的意见和建议具体的分办、办理和反馈流程是什么？该类意见和建议的办理要求是什么，责任机制怎么建设？办理结果如何反馈？这些机制性的问题得不到解决，会很大程度地影响联系活动的实效。

四、进一步密切代表同人民群众联系的建议

党的十八届三中全会强调要“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。因此，进一步密切代表与人民群众的联系是近期人大工作的重点之一。

（一）加强宣传培训，深化对代表联系社区的认识

要强化“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督理念的贯彻落实，使各承办单位正确认识人大代表的法定地位、充分尊重其依法履职行为，认真研究办理代表的意见和建议。

同时要组织好代表的履职学习，强化代表的责任意识和履职积极性，增强代表对区情、民情的了解，提升代表与社区居民沟通的能力，使得联系活动的针对性和实效性更强。

（二）服务重心下沉，为代表联系社区提供服务保障

由于兼职制的原因，要制度化、经常性地开展代表联系社区活动，需要一定的专业力量为代表履职提供服务和保障。目前的可行性办法，一是进一步规范社区（街道）人大代表联络室建设，进一步细化社区（街道）代表联络室的功能定位、工作要求、考核制度、人员队伍等相关要求，为人大代表在闭会期间履职发挥积极作用。二是服务重心继续下沉，探索建立人大代表与居民区定点联系网络，设置联络员，为代表联系社区服务，协助代表与居民打交道，解答居民区层面的问题，协助、随时收集居民意见并提交、反馈等。

（三）健全工作机制，进一步提升代表联系社区活动的实效

一是明确意见和建议的收集、分办流程。对代表反映的意见和建议进行分类梳理、明确流程。居民区能直接解决的，由居民区联络员与居委会等沟通后直接处理；涉及街道层面的，由联络员或代表向街镇代表联络服务机构反映；涉及区级层面的，由区人大代表以书面意见形式提出；涉及市级层面的，由代表联络服务机构或区县代表工作机构协调市人大代表进行“接力传递”，向市人大提出。二是完善办理、督办程序，落实承办责任。进入各个流程的意见和建议，都应当根据不同层面的不同承办单位，明确不同的办理要求和督办主体，在规定的时限内进行研究、处理，并且留下痕迹以便监督。三是落实反馈制度，提升联系活动实效。意见和建议的承办单位，要以书面或者邮件的形式给予代表正式、规范的答复，方便代表或各代表联络服务机构向社区居民反馈。对居民反复提出而不能够解决的问题，视情况由代表工作机构、服务机构协调相应职能部门进行现场集中解答，向居民做好解释工作。