乌克兰危机背景下北约转型前景

张 健

北约是冷战的产物，遏制苏联和华约集团曾是其首要任务。冷战结束后，北约虽仍将俄罗斯视为防范与遏制的重要目标，但不再将其作为唯一对手。2014年乌克兰危机爆发以来，西方与俄关系持续紧张，北约对俄遏制力度明显加大，俄再度成为北约主要关注对象。北约既有转型进程是否会中断?未来又将如何发展?本文就此试作初步探讨。

一、冷战后北约转型轨迹

冷战结束后，由于共同敌人的消失，北约一度处境尴尬，面临寻找新身份和新定位的难题。为适应新形势，也为找到更多存在的合理性与合法性，北约持续推进以“走出去”为主要特征的战略转型。

从威胁认知看，北约不再视俄罗斯潜在的军事入侵为主要威胁，其关注目标更多地转向地区冲突、国际恐怖主义等新威胁。上世纪90年代初，随着华约-苏联解体所带来的国际战略形势变化，特别是随着第一次伊拉克战争的爆发和巴尔干危机的蔓延，北约日益视地区冲突为主要安全威胁。2001年“9·11”事件是北约转型的另一个重要节点，时任美国总统布什开始全力反恐，在美国推动下，2002年11月举行的北约布拉格峰会提出将反恐作为北约的中心任务。2010年11月19-20日，北约在葡萄牙首都里斯本举行峰会，通过了北约自冷战结束以来的第三份战略概念(Strategic Concept)《积极接触，现代防务》。在安全环境评估方面，该战略概念延续了以往的认知，再次明确提出:目前欧洲大西洋地区处于和平状态，俄不再是主要威胁，而对北约当前和未来安全构成最大挑战的是各种“新威胁”，包括大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、北约领土之外的不稳定因素和地区冲突、网络攻击、国际贸易通道安全、能源安全，以及太空武器的威胁、气候变化、水资源短缺，等等。①“Active Engagement，Modern Defence”，pp.3-4，http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2014年4月24日)

与威胁认知变化相一致，北约核心职能开始从本土防御转向对外干预。北约1999年通过的战略概念首次强调北约要“走出防区”，从“集体防御”转向防区外“干预”;基本确立了北约可在不经联合国安理会授权的情况下采取军事行动的原则。②季志业:“评北约新战略”，《现代国际关系》，1999年，第6期，第29-30页。2001年，北约进入阿富汗，这是北约根据1999年战略概念首次在欧洲以外进行的大规模海外军事干预行动，是北约战略转型进程中的指标性事件。2010年，在阿富汗干预行动前景黯淡的背景下，北约新版战略概念仍强调北约边境之外的危机和冲突可能对北约领土和民众利益构成直接威胁;在危机预防失败时，北约仍将采取军事干预行动。①“Active Engagement，Modern Defence”，p.9，http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2014年4月24日)2011年，北约发动利比亚战争，继续实践其职能的战略转型。为适应从本土防御转向对外干预的需要，北约军事能力建设也在进行转型，如建立快速反应部队，重点发展对外兵力投放能力，北约欧洲成员国开始逐步放弃传统本土防御作战武器，如坦克等。近年来，北约还积极加强所谓“新能力”建设，其中最主要的是构建覆盖北约所有成员国领土的导弹防御系统，以应对大规模杀伤性武器扩散。另外，自2007年北约成员国爱沙尼亚遭到网络攻击后，提升和协调成员国网络防御能力也提上北约日程。

与走出防区相一致，北约从一个地区性军事组织开始向全球性政治、军事组织转型。一方面，北约逐步向东扩大。在历经冷战后三轮东扩后，北约成员从冷战时期的16国增加到目前的28国。另一方面，扩大所谓“全球伙伴关系”。北约通过“欧洲-大西洋伙伴关系理事会”(Euro-Atlantic Partnership Council)与欧洲-大西洋地区国家保持机制性联系，并与其中的单个国家建立“和平伙伴关系”(Partnership for Peace)框架，定期对话，并进行联合军事演习;针对候选成员国设立“成员国行动计划”(Membership Action Plan)，帮助其尽快满足入约标准。北约还与地中海南岸国家建立了“地中海对话”机制(Mediterranean Dialogue);与海湾国家通过“伊斯坦布尔倡议”(Istanbul Cooperation Initiative)进行对话和合作。近年来，北约提出了“全球伙伴”(global partners)概念，在一些具体项目上与相关国家开展合作。目前北约这些“全球伙伴”已囊括日本、澳大利亚、新西兰、韩国、巴基斯坦、伊拉克、阿富汗和蒙古等国。这些国家与北约特别是美国有密切的军事交流合作关系，并大多在事实上参与了北约在阿富汗等地的行动。2011年4月，北约外长会议批准一项新的伙伴关系政策，以期更为灵活地处理与相关国家的对话与合作。2012年5月21日，北约芝加哥峰会通过《北约峰会防务能力宣言:朝向2020年的北约力量》，明确宣称北约将与世界上其他国家进行更高程度的合作和协调，②“Summit Declaration on Defence Capabilities:Toward NATO Forces 2020”，Press Release(2012)064，http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_87594.htm?mode=pressrelease.(上网时间:2014年4月24日)峰会特别邀请伙伴国与会，并将扩大伙伴关系网络明确纳入其“巧防务”战略概念，既表明成员国对北约“全球伙伴关系”计划的肯定，也表明北约对伙伴国的作用有了新的认识，更积极主动地寻求开展与伙伴国的实质性合作。对于这一做法，有学者称之为“灵巧伙伴关系”(smart partnership)建设。③Erik Brattberg，“Smart Partnerships for Smart Defense”，http://www.project-syndicate.org/commentary/smart-partnershipsfor-smart-defense.(上网时间:2014年4月24日)

北约职能、使命的转型与北约对俄态度及其战略转型密切相关。在冷战结束以来的大部分时间里，北约对俄虽然一直明争暗斗，但随着国际局势变化，也尝试与其和解。特别是“9·11”后，北约与俄关系大大改善。2001年11月，俄总统普京访问北约总部，成为第一位访问北约总部的俄罗斯领导人。但北约并未回应俄期待融入西方的愿望，反而加快东扩步伐。2008年，北俄关系因格鲁吉亚战争及乌克兰和格鲁吉亚加入北约问题再趋紧张。2009年奥巴马上台后重启与俄关系，北俄关系很快改善。北约2010年版新战略概念更进一步展现了对俄关系“新思维”，认为俄不再是主要安全威胁，北约将“寻求与俄建立真正的战略伙伴关系”，④“Active Engagement，Modern Defence”，p.10，http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2014年4月24日)并在北约东扩和反导两大焦点问题上试图争取俄方谅解。⑤“Active Engagement，Modern Defence”，p.8，http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2014年4月24日)

二、乌克兰危机对北约转型的冲击

从表面上看，冷战后北约转型有一条较为清晰的轨迹。实际上，由于美欧战略不一，欧洲国家内部西欧与中东欧国家的认知存在分歧，北约内部意见也不统一，相关方因而对北约如何转型的分歧和争议很大。乌克兰危机爆发后，北约内部分歧再次浮上台面，①德国驻北约大使埃德曼称，“北大西洋理事会内不同的观点相互碰撞，有时争议非常大”，“北约对乌克兰危机对联盟的战略影响的反思才刚刚开始”。See Melanie Amann，Nikolaus BlomeI，Matthias Gebauer，Ralf Neukirch and Christoph Schul，t“NATO’s Putin Conundrum:Berlin Considers Its Alliance Options”，http://www.spiegel.de/international/europe/nato-looking-for-appropriate-response-to-putin-a-961692.html.(上网时间:2014年4月24日)在诸多问题上将面临困难选择。其一，是否应将俄罗斯视为主要安全威胁?是否对俄实施遏制战略?俄罗斯既是北约内部讨论的永恒话题，也极具争议性。北约内的中东欧国家特别是波兰、波罗的海三国由于历史和地理原因，视俄为主要威胁来源，仍然担心俄军事入侵。对这些国家来说，加入北约的最大好处就是获得北约、主要是美国的安全保证。北约内的西欧国家则不将俄视为主要安全威胁，而是视其为重要经贸对象及解决欧洲安全问题的关键角色，在欧洲安全问题上比较注意考虑俄方感受，因此对美国在欧洲建立反导系统不太热心，对北约接纳乌克兰等前苏联国家持反对态度。2008年，正是由于德国及法国的反对，美国布什政府将乌克兰和格鲁吉亚两国纳入北约“成员国行动计划”的建议遭到搁置。尽管如此，由于美国是北约军力的主要提供者，北约的安全威胁认知仍主要取决于美国对俄态度与俄美关系。对美国来说，弱俄、遏俄，防止俄东山再起是其一以贯之的目标，北约则是其实现这一目标的有用工具。但美国在打击国际恐怖主义、解决伊朗核问题等国际重大问题上也需要俄支持与合作。对美国来说，俄显然不再是主要安全威胁。因此，长期以来，尽管波兰、波罗的海国家抱怨北约没有认真考虑俄威胁，但北约仍执行了一条与俄改善关系、加强合作的转型道路。乌克兰危机爆发以来，西方一些国家开始认为，俄对北约边境及其成员国构成了直接挑战，德国驻北约大使埃德曼(Martin Erdmann)在一份内部报告中称，“很多盟国认为俄罗斯的行动是一个历史转折点，是欧洲-大西洋安全架构一个新时期的开始”②Melanie Amann，Nikolaus BlomeI，Matthias Gebauer，Ralf Neukirch and Christoph Schul，t“NATO’s Putin Conundrum:Berlin Considers Its Alliance Options”，http://www.spiegel.de/international/europe/nato-looking-for-appropriate-response-to-putin-a-961692.html.(上网时间:2014年4月24日)。北约秘书长拉斯穆森称，俄使用武力强行改变二战后欧洲版图的举动，违背了1994年其保证乌克兰主权和领土完整所做的承诺，是“冷战结束以来欧洲安全与稳定遭到的最严重威胁”，③“Why NATO Matters to America”，Speech by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen，Brookings Institution Washington，DC，March 19，2014.http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_108087.htm.(上网时间:2014年4月24日)俄不再被视为伙伴，而是需要遏制的敌人。④Nikolaus Blome，Matthisa Gebauer，Ralf Neukirch，Gordon Repinski，Fidelius Schmid，Christoph Schult and Gerald Traufetter，“Searching for Deterrence:Ukraine Crisis Exposes Gaps Between Berlin and NATO”，http://www.spiegel.de/international/germany/ukrainecrisis-exposes-gaps-between-berlin-and-nato-a-962978.html.(上网时间:2014年4月24日)乌克兰危机也进一步增强和“验证了”中东欧国家对俄的担心。显然，至少在现阶段，俄再次成为北约的主要对手，而北约内部对俄罗斯问题的讨论开始升温，⑤Valerie Insinna，“With Ukraine Crisis Worsening，NATO Ponders Future Relationship with Russia”，http://www.nationaldefensemagazine.org/blog/Lists/Posts/Post.aspx?ID=1493.(上网时间:2014年5月8日)主张遏俄的声音明显加强。中东欧国家本就视俄为最大威胁，乌克兰危机爆发后更主张加大对俄遏制力度，德国、法国等主张缓和与俄关系、对俄保持接触政策的国家承受压力增大，如波兰总理图斯克曾意有所指地提及出卖捷克的“慕尼黑协定”，声称西方不能再对俄搞绥靖。美国也受到欧洲盟友要求其重返欧洲的更大压力。如何调整对俄关系，是继续实行接触政策?还是彻底改变以往做法而对俄实施全面遏制政策?抑或是走第三条道路?将是北约未来面临的最大难题。

其二，是否应专注本土防御，减少对外干预?总体看，中东欧国家因为关注俄罗斯威胁，主张强化北约核心职能，即北约第5条集体防御条款，不愿北约过多走出防区，分散有限的资源和精力，而美国和英、法等国则倾向于视北约为本国对外干预行动提供合法性及资源的工具，推动北约频频发动对外干预战争，其中干预力度最大、参与国家最多、耗时最长的是阿富汗战争。早在乌克兰危机爆发前，北约内部因为阿富汗问题就已出现较大分歧。北约自2001年进入阿富汗以来，迄今已有13个年头，付出了惨重代价:3300名联军士兵死亡，仅美国就耗费6000亿美元。北约在阿富汗的行动不仅未给当地带来和平和繁荣，相反阿富汗平民经常无辜受到牵连，伤亡不断，因而其处境极为尴尬。北约虽避谈失败，但也很少再谈胜利。阿富汗战争加剧了北约国家在北约转型问题上的分歧。在欧洲国家中，除英国以外，其他国家大多是出于同盟义务或“给美国面子”才参与阿富汗行动，并不真正认为阿富汗对本国安全构成严重威胁。特别是中东欧国家，越来越担心北约淡化集体防御职能。比如，在2011年北约发动利比亚战争期间，波兰等中东欧成员国反应冷淡，基本缺席了在利比亚的行动。2014年底北约将从阿富汗全面撤军，“后阿富汗时代”何去何从已成为北约面临的首要课题。可以说，阿富汗战争的失败给北约对外干预战略投下巨大的阴影，北约内部的谨慎派本已占居上风，在这种情况下，乌克兰危机的爆发将强化北约内本土防御派的立场，即北约应减少对外干预的频度与烈度，将更多资源用于本土防御。

其三，是否应加强传统军事能力建设。与安全威胁认知相对应，西欧国家冷战后纷纷削减甚至放弃遏制力量，转而建设轻巧型、适合快速对外干预的军事力量。冷战时期，仅西德就有49.5万军队，4100辆豹式坦克以及600架战斗机，但现在德国军队规模缩减到只有18.5万人，而且还将继续削减，其战斗机不到原来一半，坦克不是退役就是被卖掉。德国军队建设目标不再主要从保卫本国领土角度考虑，而更多考虑如何更好地参与世界其他地方如科索沃、中东、非洲等地的维和行动，伞兵、直升机而不是坦克成为优先发展对象。欧洲其他国家也大抵如此。乌克兰危机爆发后，欧洲国家开始担心俄罗斯的意图，而面对俄强大的军事力量，自己却无能为力。北约内部气氛较以往相比也发生显著变化。北约内部高官表示，北约地面及空中部队要提升行动能力，建立更多的弹药库等后勤保障基础设施。德国社民党的国防政策协调人阿诺德(Rainer Arnold)称，“我们应该反思北约不加控制地削减坦克部队的做法是否正确”。①Nikolaus Blome，Matthisa Gebauer，Ralf Neukirch，Gordon Repinski，Fidelius Schmid，Christoph Schult and Gerald Traufetter，“Searching for Deterrence:Ukraine Crisis Exposes Gaps Between Berlin and NATO”，http://www.spiegel.de/international/germany/ukrainecrisis-exposes-gaps-between-berlin-and-nato-a-962978.html.(上网时间:2014年4月24日)德国国防部高级官员表示，如果俄打算与西方对抗而不是合作，那么北约就应考虑加强“现代化的遏制力”建设。②Nikolaus Blome，Matthisa Gebauer，Ralf Neukirch，Gordon Repinski，Fidelius Schmid，Christoph Schult and Gerald Traufetter，“Searching for Deterrence:Ukraine Crisis Exposes Gaps Between Berlin and NATO”，http://www.spiegel.de/international/germany/ukrainecrisis-exposes-gaps-between-berlin-and-nato-a-962978.html.(上网时间:2014年4月24日)

其四，是否继续向全球性军事和政治组织转型。美国是北约全球化的主要推手，特别是在小布什政府时期，美极力推动北约转型为“全球民主同盟”，试图以此遏制非西方世界的发展。美国的利益是全球的，尽管美拥有超强军事实力，并不依赖北约为其提供安全保证，但在美自身实力相对下降，中俄等国快速崛起的情况下，北约仍可为美提供对外干预的合法性，并以反恐、缉毒、打击有组织犯罪、维和等名义在世界各地驻军，拓展美军事行动和情报能力以及对驻在国和地区的影响力。欧洲国家虽没有美国那样的全球战略目标，但从总体看，由于恐怖主义、气候变化等全球新威胁的出现，欧洲国家并不反对北约与世界其他国家和地区建立合作关系。然而，欧洲国家特别是中东欧国家更坚持强调北约的凝聚力和团结，不愿北约的全球化冲淡北约的集体防御组织性质，反对北约无限制扩大及与日本、澳大利亚等亚太国家建立机制性联系。在2006年北约里加峰会上，由于时任法国总统希拉克的坚决反对，美国主张的“全球伙伴关系”计划没有纳入最后宣言。乌克兰危机爆发后，“欧洲的安全与和平不再是理所当然的事情”，③“Why NATO Matters to America”，Speech by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen，Brookings Institution，March 19，2014，http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_108087.htm.(上网时间:2014年4月24日)北约关注重点回归欧洲，这是欧洲特别是波兰等中东欧国家希望看到的。欧洲尤其希望借此促使美国重新思考其全球战略特别是亚太“再平衡”战略，将美国和北约拉回欧洲。

三、北约转型前景

显然，乌克兰危机引发了北约内部新一轮讨论，打乱了北约转型进程，北约冷战后以“走出去”为主要特征的转型道路将不得不有所调整。第一，北约必须安抚靠近俄罗斯的中东欧诸国，包括增加在该地区的军力部署，举行更多有针对性的演习等。北约的可信度正在中东欧受到考验，英国皇家三军研究所国际部主任埃亚尔(Jonathan Eyal)称，“我们花了20年时间告诉东欧人不要偏执，不要活在过去，要将俄作为一个正常国家看待”，“但现在事实证明他们是对的”，北约要获取他们的信任需要做很多工作。①Sam Jones，“ Nato:Northern exposure”，Financial Times，A-pril 8，2014.德国国防部长表示，北约加强在波罗的海等北约边缘国家的军事存在非常重要。②Dietmar Hawranek，Christiane Hoffmann，Peter Muller，Ralf Neukirch，Christian Reiermann，Gordon Repinski and Gregor-Peter Cchmitz，“Dancing with the Bear:Merkel Seeks a Hardline on Putin”，http://www.spiegel.de/international/germany/merkel-and-europesearch-for-an-adequate-response-to-putin-a-960378.html.(上网时间:2014年4月24日)目前，美国已经派驻了6架F-15C战斗机到立陶宛，并计划向波兰派出16架F-16s以及四架C-130运输机，德、法、英以及挪威等国也向中东欧地区增派飞机和军舰巡逻、警戒。2014年5月5日，北约还在爱沙尼亚启动“春天风暴”大型军事演习，约6000名北约成员国军人参加演习，这是冷战后北约举行的最大规模演习之一，参演方包括英国兰开斯特公爵步兵团、拉脱维亚步兵连、美国陆军第173空降旅军人连、立陶宛军队侦查队。波兰拟派遣3架“苏-22”战机和装备SA-8导弹系统的防空分队参加演习。波兰外交部长西科尔斯基甚至提出，北约应在波兰部署两个战斗旅，而这无疑是个争议性极大的建议。1997年，北约曾向俄承诺不向波兰等原华约成员国大规模部署战斗部队。如果北约迈出这一步，北俄关系将急剧恶化。目前，北约正往波兰、波罗的海国家调集军队，准备展开针对俄罗斯的军事演习。

第二，为阻止俄进一步在乌克兰开展军事行动，北约也可能加强对乌军事援助和政治支持。北约在2014年4月1-2日的外长会议期间，与乌在“乌克兰-北约委员会”框架下举行了部长级会谈，就一系列长、中、短期间安排达成一致，以加强乌国防能力。作为一项优先目标，北约同意帮助乌加强对关键基础设施的保护。更重要的是，从5月开始一直到10月，乌将与北约国家举行8场军事演习，其中包括美国及其他部分北约国家参加的“快速三叉戟-2014”和“海风-2014”演习;与波兰举行的由空军分队参加的“安全天空-2014”演习及军事警察分队参加的“法律秩序-2014”演习;与斯洛伐克、匈牙利和罗马尼亚军队举行的“清澈洪流-2014”演习;与波兰和匈牙利举行的“喀尔巴阡-2014”山地步兵演习;与摩尔多瓦和罗马尼亚军队举行的“南方-2014”机械化分队演习等。另外，在敖德萨还将举行由美国和北约国家共同参与的军演，该地区接近部署在克里米亚的俄军。③ladimir Socor，“Ukraine Seeks Closer Ties With NATO and Its Member Countries”，Eurasia Daily Monitor，Volume 11，Issue 65，http://www.jamestown.org/programs/edm/single/?tx_ttnews%5Btt_news%5D=42192＆cHash=b55c80af6ec8f9511b1bf5d52037b997#.U2o7UrKBTeg.(上网时间:2014年5月8日)为此，乌克兰议会还在4月1日专门通过一项法律，授权外国军队进入乌举行演习。尽管这些演习规模都不太大，但在北俄对抗加大的情况下，仍具重要的象征意义。与此同时，尽管争议仍然很大，乌克兰、格鲁吉亚等国的入约问题也可能再度提上北约日程。

第三，北约至少短期内将再次强化认同，即重新面对共同的敌人俄罗斯，欧洲特别是中东欧国家将会更加倚重北约及美国的安全保障。近日，德国总理默克尔在访美期间尽力向美示好，搁置对美国家安全局大规模监控德国甚至其个人移动电话的不满，明确表示德国不会邀请斯诺登到德国议会作证。而在不久前的1月，默克尔还在德国联邦议院发表的讲话中强烈批评美国情报机构不加选择的大规模监听行为，称其损害德美互信。④“Trans-Atlantic Supplicant:Merkel Chooses Unity over NSA Truth”，http://www.spiegel.de/international/germany/chancellormerkel-sacrifices-nsa-investigation-for-unity-on-ukraine-a-967596.html.(上网时间:2014年5月8日)显然，应对乌克兰危机的需要成为德改变对美态度的重要因素。中东欧国家特别是波兰和波罗的海国家则提出了美国和北约在其领土常驻部队的要求。从美国方面看，由于来自俄方的挑战增大，可能放慢减少在欧驻军的进程，甚至有可能增加在欧军事存在。事实上，美国已开始向中东欧地区增派部队，尽管并非常驻性质，但美表示，参加“春天风暴”演习的美国陆战队员在演习结束后将一直驻留到2014年年底。这在一定程度上相当于“重返欧洲”，美欧近年趋于弱化的安全联系以及北约凝聚力将有可能加强。

第四，对俄进行象征性制裁。北约不大可能与俄直接发生军事冲突，除增加在中东欧军事存在，加大对俄威慑力度之外，北约目前手段有限，因而只可能采取一些象征性制裁措施。4月1日，北约外长会议决定暂停与俄所有实际层面的民事与军事合作，并表示将在6月外长会议时重评与俄关系。

可见，在乌克兰危机背景下，由于资源有限，加上阿富汗战争后遗症，北约必然会减少对外军事干预行动，实行战略收缩，从而在一定程度上向其传统防御范围回归。但是应注意到，乌克兰危机并未根本改变国际发展大势，因此也不大可能根本改变北约转型趋势。北约目前对俄政策仍只能算是一种策略上的调整，而非战略性转变。至少目前来看，欧、美、俄三方均不愿看到冷战再现，因此北俄未来会努力防止双方对抗和冲突失控。

首先，美国的全球战略重心仍将是亚太和中国而不是俄罗斯，不大可能全力回防欧洲。亚太地区是世界上最具活力的地区，经济增长潜力巨大，大国也在这里扎堆，地区形势敏感复杂。美国作为超级强权，为确保其自身利益和影响力，加大对这一地区的投入是形势发展的逻辑结果。奥巴马政府第一任期最大的外交战略调整就是所谓“重返亚洲”战略，即亚太“再平衡”战略。①Patrick Goodenough，“In Europe，Kerry Says U.S.‘Pivot’to Asia Won＇t Come at Europe＇s Expense”，February 27，2013，http://cnsnews.com/news/article/europe-kerry-says-us-pivot-asiawont-come-europes-expense.(上网时间:2014年4月25日)美国自推进亚太“再平衡”以来，尽管中东地区持续动荡，美国仍小心谨慎，试图从中东脱身，不愿再陷入中东泥潭。奥巴马总统在利比亚问题上甘愿退居幕后，在叙利亚越过其所划红线(即美国声称叙利亚政府使用了化学武器)的情况下仍临阵退缩，不愿出兵干预。同样，奥巴马政府当前虽然不得不应对乌克兰危机，但仍留有极大余地，包括明确排除军事选项，对北约中东欧成员国的承诺也较为有限，并一再敦促欧盟承担责任等，显示奥巴马政府也不愿完全转变对俄政策，也不愿改变对亚太战略。美国国内在乌克兰问题上支持对俄采取强硬政策的声音有所上升，②Svante E.Cornel，l“Checking Putin＇s Eurasian Ambitions”，The Wall Street Journal，April 6，2014.奥巴马总统面临中期选举，受到的压力较大。但另外一方面的声音仍然强大，即主张美主要挑战仍是亚太和中国，美应继续推进亚太战略。③Doyle McManu，“Chuck Hagel:The Asia Pivot is Still on”，March 30，2014，http://articles.latimes.com/2014/mar/30/opinion/la-oe-mcmanus-column-hagel-asia-20140330.(上网时间:2014年4月24日)在美看来，俄目前尽管非常强势，但前景黯淡。亚太地区事关美国重大国家安全和经济利益，东移战略是美霸权地位是否稳固的试金石。因此，美决不可能从这一地区后撤。

其次，德国、法国、意大利等西欧国家不大可能根本改变与俄接触及合作政策。德、意与俄能源及经贸关系紧密。德国自上世纪70年代勃兰特总理推行“新东方政策”以来，就一直试图对俄表示理解，并扩大与俄合作，德俄关系甚至被称为特殊关系。乌克兰危机爆发后，德国内无论政界还是舆论，并未出现一面倒的反俄声音，相反出现了不少反思西方及欧洲对俄政策的声音，如德国社民党籍外长施泰因迈尔称，欧盟不应让乌克兰在发展与欧盟更为密切的关系及俄主张的欧亚联盟之间做选择。④Andrew Rettma，“US and EU Prepare to Strike Russian Banks，Energy Firm”，http://euobserver.com/foreign/123797.(上网时间:2014年4月24日)还有观点认为北约过去东扩的确侵害到俄利益，⑤Christiane Hoffmann，“How Western Is Germany?Russia Crisis Spurs Identity Conflict”，Der Spiegel，Issue 15/2014.超过2/3的德国民众反对对俄搞经济制裁;55%的德国民众认同普京的乌克兰属于其势力范围的主张，并认为西方应接受俄兼并克里米亚的事实。⑥Dietmar Hawranek，Christiane Hoffmann，Peter Muller，Ralf Neukirch，Christian Reiermann，Gordon Repinski and Gregor-Peter Cchmitz，“Dancing with the Bear:Merkel Seeks a Hardline on Putin”，http://www.spiegel.de/international/germany/merkel-and-europesearch-for-an-adequate-response-to-putin-a-960378.html.(上网时间:2014年4月24日)德总理默克尔尽管态度强硬，指责俄行为不可接受，但仍保留对话空间，不愿升级对俄制裁措施。法与俄签署了大额军购合同，即使在目前西方与俄关系紧张的情况下，法仍未取消向俄出售军舰的合作。意与俄能源关系也较为紧密，对乌克兰危机的关注主要从本国经济利益角度考虑，对乌克兰问题本身并不太关心，也不愿对俄采取强硬措施。尽管中东欧国家反俄倾向趋强，也给德国等西欧国家带来较大压力，但应指出的是，在国家利益面前，西欧国家会首先考虑自身安全及经济利益，而不会完全按中东欧盟国的意愿行事。西欧国家更愿从长远角度软处理与俄关系，仍寄望以接触促改变，而不是硬对抗。目前看，只有立陶宛等少数波罗的海国家明确表示将增加军费，德、法、英、意等主要国家均未表示增加军费支出，更不用说重建大规模的坦克部队了。自2008年以来，意大利实际国防支出下降21.5%，英国9.1%，德国4.3%，法国零增长。更为严重的是，欧洲国家本就持续下降的国防支出绝大部分用于军人开支和养老金，有的国家这一比例甚至占到85%，用于装备的费用很少。①Sam Jones，“ Nato:Northern Exposure”，Financial Times，A-pril 8，2014.因此，无论从主观意愿还是实际能力看，刚刚摆脱债务危机的西欧国家很难大幅调整军事战略，回归冷战时的军事发展道路。

再次，俄会竭力避免与西方全面对抗。克里米亚事件是俄对长期遭西方挤压的必然反应，且克里米亚有自身独特性，如其本来就不属于乌克兰，1954年才被当时的苏联领导人赫鲁晓夫作为礼物送给乌克兰。俄不大可能在乌克兰展开风险极大的大规模军事行动。一方面，乌东部及南部情况与克里米亚完全不同，俄罗斯族并不占多数地位，对俄忠诚度也远不及克里米亚俄罗斯族人。并且，与俄在克里米亚有海军基地及驻军不同，俄在乌东部和南部并无驻军，俄军直接进入该地区很可能引发军事冲突和流血事件，导致局势失控。另一方面，美欧均已划下红线，如果俄军直接进入乌克兰，美欧制裁肯定会升级，目前俄经济已出现困难迹象，资本外逃，卢布贬值，股市缩水，与西方长期强对抗可能给俄经济造成严重损害。尽管普京总统目前支持率维持在较高水平，但随着经济下滑，民众收入和福利水平下降，必然会带来一系列负面社会问题，甚至可能引发俄自身的颜色革命，这显然是俄政府不愿看到的。从主观上看，俄仍视自己为欧洲国家，仍有向西看的较强心结，也较为看重与德国、法国等欧洲国家的传统关系，因而也会尽量寻求与西方及欧洲妥协。

综上所述，短期内，北约与俄关系很难改善，但也不大可能失控，如北约在暂停与俄实际层面合作的同时，仍保留北-俄理事会内大使及以上层级的政治对话，显示北约对俄仍留有较大余地，仍欲通过对话解决危机。当然，北约与俄关系未来发展还有较大不确定性，这很大程度上取决于乌国内形势发展，如果乌东南部形势趋于稳定，局势走向缓和，北俄关系也将渐趋平静。目前，西方与俄都在试图影响乌局势发展，以获取更大的地缘利益。特别是俄，决不甘心让乌倒向西方。冷战时期，北约距莫斯科1800公里，如果乌克兰加入北约，这一距离将减少到不到500公里，俄军担心俄可能永远失去这一缓冲地带，而正是这一缓冲地带的存在，俄在历史上才能在拿破仑和希特勒的进攻中幸存下来。在美国看来，只有将乌拉入西方和北约，才会一劳永逸地打掉俄重新恢复帝国的企图，但西方与俄对乌争夺有可能加剧乌内部分歧和东西方对立，从而恶化乌局势。如果乌东南部局势失控，或5月总统选举出现较大争议，乌东西部对立加剧引发全面内战，俄极可能对乌实施军事干预，西方也将不可避免以某种形式卷入乌内战。出现这种情况，西方与俄关系将急剧恶化。但目前看来，这种可能性较小，因为这显然有违欧、美、俄三方利益。可能性较大的情况是，欧、美、俄在乌克兰问题上达成一定程度的妥协，以避免西方与俄关系恶化失控。但不论如何，冷战结束以来北约外向性、干预性、全球化的转型步伐将大大放慢。

俄罗斯问题短期内能起到重新团结跨大西洋两岸及欧盟各国的作用，北约的作用会得到新的审视和重视。但长期看，北约转型将陷入更大的困境。一方面，美国由于转向亚太，加上预算削减，希望欧洲更多承担自己的安全责任，甚至希望欧洲和北约与美国一起共同转向亚太。但很显然，欧洲国家特别是西欧国家不大可能大幅增加军备，美对欧洲失望和不满情绪会持续增长;另一方面，由于美不愿加大对欧安全投入，欧洲特别是中东欧国家失望情绪也将潜滋暗长。与此同时，北约内部分歧会逐渐增大，认同危机会再度突出，如何转型将更为困难。