财政改革倒逼政府转变职能

郭纲

“财政”一词由“财”和“政”两字构成。“财”的含义广及财税、财源、财力、财务等，“政”则涵盖了政治、政府、政务、政策等。显然，“财”是经济基础，“政”属上层建筑。

对于一个政府乃至国家而言，财源基础状况、财力规模大小、财税制度体系、财务制度安排等，影响甚至决定着这个国家及其政府的行政制度建设、行政职能履行、政务活动范围、政策措施力度等。因此，财政是政府乃至国家治理的基础。

每一次的财政制度体系改革都是一次或大或小的影响国家及其政府治理结构与能力的变革。十八届三中全会以来的财政改革，尤其如此。笔者以为，与过去主要集中于调整中央与地方政府在税收分成、政府与企业在利益分享等经济范畴问题的财政改革不同，这次财政改革，以釜底抽薪般的制度安排，倒逼政府加快职能转变和行为规范的步伐，以此加快达成完善国家治理体系、提升政府治理能力的改革目标。

其一，十八届三中全会做出全面深化改革决定之后，《深化财税体制改革总体方案》（下称“《方案》”）便率先于2014年6月30日经中央政治局会议审议通过。如今的财政改革已进入了深水区、攻坚期。因此，《方案》明确从预算管理制度、税收制度体系、央地政府间事权与财政支出责任关系三大方面，全面推进新一轮的财税体制改革。应该看到，本次财政改革，全面触及到政府与市场、政府与企业、政府与社会、上级政府与下级政府之间诸多的相互关系、各自职责及其边界范围的明确与定位等，其广度和深度，已超越以往历次财政改革所达到的程度。换句话说，本次财政改革，在兼顾传统财政改革所重点关注的经济基础层面的同时，更为关注的是如何切实推进政府行政管理职能转变和行为规范的上层建筑层面。

其二，今年8月31日全国人大常委会审议通过并将于2015年1月1日施行的新的《预算法》，明确规定各级政府要编制包括一般公共预决算、政府性基金预决算、国有资本经营预决算、社会保险基金预决算在内的全口径的财政预决算，并明确财政预决算必须在经法定程序批准后的规定时限内及时向社会公开、接受全社会的监督等。这从法律的层面，严格规范和硬性约束了各级政府的行为，以全口径预决算必须全面及时公开这样一种釜底抽薪般的制度安排，倒逼各级政府加快职能的转变。这也是打造阳光政府，将权力归入制度笼子进而实现权力在阳光下运行的治本之策。

其三，中央明确要求加大国有经济向混合所有制经济改革的推进力度，通过引入外部股东的刚性约束，厘清政府与企业的边界，规范政府的职能与行为。与此同时，今年10月2日中央政府又发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），明确指出，要修明渠、堵暗道，规范政府与国有企事业单位的关系，在赋予地方政府依法适度举债融资权限的同时，加快建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，坚决制止地方政府违法违规举债融资。该意见明确要求地方政府将债务收入分门别类纳入全口径预算管理，完善与强化地方政府债务的报告、公开以及考核问责的制度与机制等，以此进一步增强地方政府的债务风险意识、市场契约意识、行政效率意识等，从源头上加快政府职能与行为的根本性转变。

其四，中央在加大对地方政府债务风险防控、加大财政预决算公开力度的同时，积极稳妥地试点和推进公私合作的PPP模式。通过推行PPP，一方面缓解政府提供公共产品与服务过程中的财力不足问题，另一方面借助外部力量制約与规范政府的行为，加快政府转变职能，提升政府的治理能力。

从某种意义上说，在全面深化改革的伟大征程中，整体设计、有序推进、多管齐下的本次财政改革，可能是一个导航仪，至少是一个助推器。

（作者系财政系统管理者）