洋山港：科学决策的典例

石竞

建设上海国际航运中心洋山深水港区，是党中央、国务院高瞻远瞩，从国家发展全局作出的一项重大战略决策，对我国积极参与国际经济竞争、提高国家综合竞争力具有重大意义。上海历届市委、市政府都高度重视深水港建设，做了大量工作。根据洋山深水港区总体规划，大小洋山地区可布置50多个大型集装箱泊位。规划到2020年，在小洋山岛一侧形成约11公里深水岸线，布置33～35个集装箱泊位，码头实际通过能力可达2000万标准箱左右。洋山深水港区一期工程，自2002年6月经国务院审议通过开工报告，已进入全面施工阶段。一期工程主要包括港区工程、东海大桥、辅助配套工程等，总投资143.1亿元，2005年底建成。

东海小岛成了上海宝贝

作为浙江的海岛小县，嵊泗县一直在寻找自己的未来。此前，县政府刚刚与宝钢达成协议，在该县马迹山建大型矿砂码头。这给了他们灵感，下决心全力开发自已的深水岸线。于是，副县长汤隆光带着专家跑遍了县里的大小岛屿。没想到，专家们对不起眼的洋山岛一见钟情，“这可是一块建集装箱深水港的风水宝地。”

要的就是这句话。更重要的是，这几个岛距上海不到30公里。从1994年起，唐隆光数次带人前往上海，拿着图纸找到市人大和市政府的有关领导，向他们力荐大小洋山岛。

他们去得正是时候。因为此时，上海正在犯愁。在人们眼中，上海作为一座因航运而兴的港口城市，照理不缺港口资源。但是，在国际航运市场的激烈竞争中，上海最大的劣势便是缺乏深水良港。由于长江口周边水深不足，发展受限，上海要成为国际航运中心，必须寻找优良的深水港。

那段时间，上海一直在选择深水港址，先后组织专家对“北上罗泾”、“东进外高桥”和“南下金山嘴”等方案进行论证，但这几处均无法满足深水港的要求。在嵊泗县的推荐下，大小洋山几座小岛渐渐进入了上海决策层的视野。上海市主要领导乘船前往洋山岛进行实地考察，并在国家计委等部门的支持下，全面启动各项论证工作。此时，在上海人眼中，浙江的洋山岛成了“上海的宝贝”。

毕竟是一项规模庞大的工程，前期准备工作进行得相当缜密。从1996年开始，上海根据交通部提出的6个方面内容，分成150多个专题进行港址论证。先后有包括20多位两院院士在内的790的多名专家、128家高校和科研机构参与其间，国际著名工程咨询公司对规划提出了评估意见。

论证结果是：上海必须尽快建成国际航运中心，而洋山海区是最合理的深水港选址地。

大胆创意遭专家质疑

然而，左等右盼了四五年，深水港工程连影子也没看到。

原本，上海到行政区划属浙江的洋山岛建港，是个极具创意的想法。但由于跨区划而动，使工程一度变得十分敏感。

在1995年召开的一次苏浙沪协调会上，浙江专家提出了“以上海为中心，以浙江、江苏为两翼进行港口组合”的总体布局方案，并明确指出国际远洋深水集装箱港区的建设，可以“充分发挥北仑港的优势”。此方案遭到不少反对，很多人不同意“中心两翼型的基本构想，也不同意利用北仑港作为上海国际航运中心的深水港。其主要理由是认为北仑港离上海较远，不便操作。当然，这背后也有行政区划分属等不便明说的原因。

在浙江人眼中，洋山港是渔村，浙江拥有比它条件更优越的深水港，如果浙江自己投资的话，绝不会投资洋山港；而现在洋山港却要被上海人用来大展鸿图，而且在将来可能形成竞争态势。

浙江省方面对上海一意孤行地要自己搞深水港表示很不理解。宁波计委的一份报告认为，在洋山另起炉灶建深水港上海方面预算仅需500亿人民币是不现实的，总投资应在千亿左右，如果在宁波北仑形成大体同等规模的吞吐能力（880万TEU），仅需补充投资186亿元。单位吞吐能力的建设成本洋山港约10000元/TEU，北仑为2100元/TEU，仅为洋山方案的近1/5。

该报告进一步指出，由于高额的建设成本，再加上铁路运输不能直达港区，必须增加长距离的公路运输费用和换装环节。投产以后与境内外同类港口相比，有多大竞争力还是个问号，且巨额投资何时可以回收以及能否回收都难以判断。

专家担心的后果是，从事国际远洋干线运输业务的各国船运公司，开始实施重点转移，其航班、航线将逐步撤往大小洋山，导致浙江和宁波海运业的萎缩，尤其是远洋集装箱运输业的发展速度将明显放慢或停滞。

1999年前后，专家争论达到了高潮。此时，对洋山岛的勘探也已接近尾声。深水港工程要不要上，变得模糊起来。一位参与工程规划的上海专家说：“无论用什么词汇来形容工程的敏感性，都不会过分。微妙的局面中，洋山日趋冷清。

上海打出“中国牌”

从“九五”计划开始，上海就已经规划深水港计划了。由于地理条件的限制，上海在本身的地盘上不可能拥有深水港，长江口的港口水深仅10米，而且随着上游泥沙不断沉淀下来，虽然逐年都在排挖泥沙，但长江口的水深还是有减少的趋势。上海要拥有深水港，就只能在别人的地盘上建深水港，这是上海的惟一选择。

在向中央提出洋山港项目建议报告中，上海提出：“我们建议的立足点，并不是上海怎样发展，而是中国怎样发展。深水港不是上海的深水港，而是中国的深水港。”上海强调中国大陆必须要有具有规模的航运中心，否则将阻碍国家的发展。上海方面接着指出，上海有理想的地理位置，加上其商业及航运配套齐备，适宜建立全国航运中心，而洋山港就是最合适的深水港地点。

为了摆平各方利益，上海提出建议：在行政区上洋山港依然归浙江省，税收以及其他各种收入，由上海及浙江省摊分。并且指明建设深水港的优越性：

一是洋山深水港投资收益。根据初步概算，洋山深水港区一期工程总投资143.1亿元，其中港区工程72亿元（包括航道工程和辅助配套工程）、东海大桥工程71.1亿元。各大银行争相向这一工程贷款，工程实际只需70亿元贷款，但目前银行给出的贷款额度高达170亿元。这从一个侧面印证，洋山深水港区收回投资不成问题。从国际上现有深水港的经营情况看，深水港码头的投资收益率一般都在8%到10%之间。由于整个深水港工程的水电煤等基础设施必须一次性完成，因此，一期工期投资回报率略有降低，约在6%到7%左右，应该说，这样的回报率也是合理的。

二是实现上海港与北仑港的“双赢”。上海港与北仑港同处长三角，是兄弟港。就目前的情况看，上海港与北仑港的集装箱运输都在增长，说明两大港口的资源腹地不同，各有各的发展空间。洋山深水港建成后，将通过优质服务将我国东北、华北地区原来从境外港口出口的货物吸引过来，是为我国港口运输做增量。两大港口还要优势互补，展开合作。比如，洋山港在遇到特殊气候时就更需要宁波港的帮助与支持，反之亦然。

三是规划远期的东海大桥。洋山深水港区一期工程中的东海大桥引人瞩目。为了实现“海铁联运”，上海正在加速酝酿浦东铁路建设。这条全长超过110公里的铁路，在南汇芦潮港设一个编组站，可以为洋山深水港进行货物转驳。在深水港区长远规划中，还有再建一座公路铁路两用跨海大桥的计划。届时，铁路将直接通到洋山深水港区中，使“海铁联运”更为便捷。这一计划的实施，要视洋山深水港集装箱吞吐量发展情况而定，估计会在2020年以后。

四是港区建设可以带来更多的就业机会。根据香港的经验，集装箱运输的港口业务与相关产业的直接和间接就业人数甚为可观，即每增加一个集装箱泊位，可提供2.76万个就业职位。洋山港区一期将建设5个集装箱泊位；至2020年，将布置30多个泊位。可以预见，建成后将创造大量新的就业机会，大大增加劳动力容纳量，并带来港务管理、货运代理、商业贸易、金融保险和服务贸易业等相应发展。目前，大小洋山所属的嵊泗县已经创办起职业教育中心培训基地，为转岗渔民提供培训，也为港口建设储备人才。

长江口事故后峰回路转

2000年10月7日上午9时50分，“谊20”号货轮在驶入长江口时，船体右侧突然搁浅。3个多小时后，在海事部门拖轮的协助下，货轮得以脱险。

这起看似不相关的事故，随后引起一系列连锁反应。最终的结果是，冰冻的洋山建港计划重获关注。

调查显示，事故是由于长江口航道泥沙骤淤引起的。几天后，中外船运公司的信函，纷纷发往上海的交通管理部门。其中，美国总统轮船公司上海分公司致上海市国航办（国际航运中心建设办公室）的信中这样说：“7月20日，有关方面通知上海港北槽航道吃水深度加深到8.5米，本公司曾为此雀跃不已。但在10月初，本公司突然接获港监通知，将吃水降为7.3米，此举立即减少每艘船400标箱以上的运力，严重影响本公司正常运转。上海港不进反退的航道条件，将对上海港成为世界一流港口的目标造成巨大障碍。”

对于这种局面，上海港也叫苦不迭。他们在随后的一份报告中表示：“由于骤淤，许多出口船舶不得不忍痛甩箱，进口船舶只能在长江口外减载后进港，每周至少减少装载能力1.6万标箱。同时，上海的国际集装箱转运几乎无法开展，原有的市场份额也在减少。”

这一突发事件立即引起各方高度关注。由于长江口航道整治一期工程竣工不到3个月，便发生严重回淤问题，有关专家认为，受长江口航道自然条件的限制，靠航道整治来提高上海港吞吐能力的办法，并不能解决根本问题。专家呼吁：“上海要建成国际航运中心，必须尽快启动洋山深水港工程。”

此时，总部设在香港的东方海外货柜航运公司，做了一件推波助澜的事。

这家公司以“中国出口集装箱运价指数编辑委员会主席单位”的身份，向全球14家最主要的船运公司发出一份问卷，题目只有一个：请他们选择上海国际航运中心集装箱深水港港址。

各船运公司对此高度重视，认真研究后给予了正式回复。结果。其中11家企业明确表示选择洋山港，位列世界第一的马士基公司还表达了投资洋山港的意向。那次调查透露一个信息；国际航运界普遏看好洋山港。

几乎与此同时，还发生了一件事。2000年9月和10月，年近九旬的两院院士李国豪两次给中央写信，进一步说明了建设洋山深水港的可靠性和紧迫性，充分表达了必须在上海建造深水港的意见，引起中央高度重视。

在多种因素作用下，一度搁浅的洋山港工程正式列为国家项目，真正峰回路转。

浙沪高层的新姿态

对于洋山港工程的进展，用“势如破竹”来形容应不过分。2001年完成工程可行性论证，2002年6月，工程一声不响地正式动工。整整一年后，连接上海芦潮港与浙江小洋山岛的东海大桥，墓础部分已经露出海面。

从一度搁浅到全面动工，曾经十分敏感的洋山深水港工程似乎正在脱下神秘外衣，演变为一个正常状态的国家级工程。这些重大变化的背后，是有关各方都站到了一个新的高度，重新审视这项工程的价值与意义。

去年5月，就在洋山深水港动工前夕，浙江省委机关报《浙江日报》异乎寻常地以一个整版篇幅，详细报道了这项工程。在其配发的言论中，首次明确提出：“上海与浙江合作建设洋山深水港，对嵊泗——舟山的城市化进程和浙江港口的重组优化、经济发展，都有巨大的带动作用。”更重要的是，文章指出：“洋山港建设与宁波港发展并不是‘你兴我衰，而是可以相互促进、共同发展，不会削弱宁波港的作用和地位，有可能对宁波港发展起到巨大带动作用。”

很多人把这看作一个信号，认为这是浙江各界重新审视洋山深水港工程后，作出的新判断。此后，虽然偶尔仍会有专家表示一些担心，但在总体局势上，“有利论”逐步抬头，浙江学术界对洋山港的重重疑虑，在明显地消退。

此时，上海明确表示：“深水港不是上海的深水港，而是中国的深水港。”同时，在洋山建港中，将坚持大团结、大联合、大协作，谋求苏浙沪共同发展，并将继续关心北仑港建设。

变化源自看问题角度的提升。改变角度后可以发现，洋山港的启动其实是国家发展战略的需要。改革开放20多年来，我国经济发展迅速，交通一直是“先行官”。目前，最大的薄弱环节就是水运系统。当今，国际贸易的货物运输95%集中在海运上，我国的外贸运输90%以上通过海运。而我国至今没有面向东北亚的国际集装箱枢纽港，这不能不说是改革开放以来现代化立体交通体系建设中的重大缺陷。

不少专家认为，由于上海地处我国沿海与长江经济带的“T”字型交汇点，在紧靠它的洋山岛上建深水港，盘活的不仅是上海，还将惠及全国。如果上海能早日建成国际航运中心，就能有效解决长三角港口布局的结构性矛盾，使我国这样一个市场巨大、腹地广阔的国家，从此拥有一个通向世界的“便捷通道”，带动两大经济带乃至西部地区实现跨越式发展。说到底，建设深水港，关系到能否提高我国国际竞争力。

因此，建设洋山深水港，不仅仅是上海建成国际航运中心的关键一步，还将弥补我国现代化立体交通体系的重大缺陷，全面带动长江经济带的发展。而对于国际航运界来说，这意味着在“硝烟弥漫”的东北亚枢纽港“争夺战”中，将出现一个最强劲的竞争者。

今年3月底，浙江省委书记习近平和省长吕祖善带队访沪，积极推动浙沪经济互动。由此，洋山的合作也进入了一个新境界。上海市市长韩正表示：“在建设洋山深水港的问题上，浙江和上海两地政府都立足大局，积极推动。正是这种符合市场经济的做法，使这项跨行政区划的重大工程得以顺利启动。”

历经多年坎坷，洋山深水港工程由最大胆的想法，逐步变为现实。但这项敏感而微妙的工程，只是刚刚完成了艰难的“起跑”。接下来，还有类似建设东北亚航运枢纽港等宏伟目标，等待洋山港的崛起来推动实现。此外，很多人还有另外的期待：这个国内罕见的“越界行动”，未来能否成为长三角一体化的“粘合剂”？

（2003年第9期）