桃江县土地承包经营权流转模式及案例分析

王凤娟，李巧云，关 欣*

(1.湖南农业大学资源环境学院，湖南长沙 410128;2.湖南农业大学生物科学技术学院，湖南长沙 410128)

20世纪80年代初，我国开始实行以户为单位的家庭联产承包责任制，集体土地按人口分配到户，极大地促进了农民的生产积极性和农村经济的发展。但小规模家庭式分散经营的小农经济不可避免地带来土地经营的细碎化、土地资源利用的低效率［1］。因此，在坚持家庭承包经营制度的前提下，积极探索农村土地承包经营权流转模式，是推进农村土地流转和发展适度规模经营的要求，也是现阶段促进农村生产力发展的客观要求。

1 研究区域流转情况

1.1 区域概况

桃江县地处湖南省中北部，现辖15个乡镇，20.7万农户，总人口87万，其中农业人口75.5万，占总人口数的86.8%。农村土地总面积18.7万hm2，其中耕地4.1万hm2，为耕地少、以农业为主的典型农业县。

1.2 该区域土地流转基本情况

全县土地流转总面积2.9万hm2，其中耕地流转面积1.9万hm2，占耕地总面积的46.3%。其流转的形式有转包、转让、互换、出租及信托流转等，其中转包面积达1.3万hm2，占耕地流转面积的68.4%;转让面积400 hm2，占耕地流转面积的2.1%;互换面积933 hm2，占耕地流转面积的4.9%;出租面积3 467 hm2，占耕地流转面积的18.2%;信托流转1 000 hm2，占耕地流转面积的5.2%;其他流转面积200 hm2，占耕地流转面积的1.2%。全县284个村都涉及土地流转，涉及6.2万农户，占总农户数的30%;2 hm2以上规模经营流转户789户，流转面积5 454.93 hm2，占耕地流转面积的28.6%。

2 桃江县农村土地承包经营权流转的特点

2.1 流转价格不一致

土地流转价格在2003年之前，每667 m2土地的年租金为50 kg稻谷，2004-2006年间开始出现无偿流转土地现象，2007年后土地基本在每667 m2年租金150～670元。如石牛江镇的农户自己流转给周围农户租种，一般为每667 m2年租金150～200元;由农业企业或专业大户租种土地，每667 m2年租金为340元。2013年每667 m2土地年租金涨至380元，农户愿将土地流转10年以上的，土地每667 m2年租金可达670元。在桃江县每个乡镇、村、组土地流转的价格不尽相同，现仍有少数地方流转费仍以水稻作为补偿，这种流转形式基本存在于小面积和亲戚朋友间。

2.2 流转形式以转包、出租为主

全县土地流转形式多样，但以转包和出租为主的流转形式最为普遍。2009年全县耕地流转面积1.3万 hm2，其中转包面积6 933.33 hm2，占耕地流转面积的53.1%;出租面积为3 260 hm2，占耕地流转面积的25.1%，转包和出租形式的总面积占耕地流转面积的78.2%。2012年全县流转耕地面积1.9万hm2，其中转包面积1.3万hm2，转包占耕地流转面积的 68.2%;出租面积3 466.67 hm2，出租占耕地流转面积的18.3%，转包和出租占耕地流转的86.5%，所占比例比2009年增加8.3个百分点。

2.3 流转期限差别大

流转期限种类多。对土地流转的流入户而言，亲戚朋友间一般没有期限约定;普通农户间流转的期限较短，多在1年左右;中等承包户与普通农户的流转以当年的粮食价格和销路为参照，再继续扩大或缩小流转规模，一般不约定期限，以1年为准续签;农业企业和专业大户投入较大，一般流转土地的期限较长，为5～15年不等。对于土地流转的流出户而言:长期在外务工且在家务农劳动力不足的流出期限较长;在家主要从事非农产业且非农产业效益较好的流转户流转期限较长;以往土地被抛荒的农户流转期限较长，这类流转期限一般以流入户流转期限为主。

3 桃江县农村土地承包经营权流转模式的优缺点及案例分析

3.1 主要流转模式

通过调查发现，桃江县目前主要有以下5种流转模式。

石牛江镇模式。该模式是在农户自愿的前提下，将土地承包经营权委托给政府组织成立的信托机构，并签订信托合同，农业企业或大户再通过信托机构租赁连片的土地从事农业经营活动。

花桥村模式。该模式是农户自愿以土地承包经营权出资入股到合作社，并由合作社负责经营，这种模式特点是农户对土地的拥有已从实物形态占有转变为价值形态占有，由土地的部分占有 (指承包权)者变成自己股份的所有者［2］。

株木潭村模式。该模式是利用当地可支配资源以及政策引导吸引投资者到本地区流转土地，并进行农业经营活动。这种模式的农业招商不仅是资本的引进，还是现代农业管理经验的引进，也是经营模式的引进［3］。

专业大户模式。该模式是由具备一定资金和农业技术的农户，通过各种形式流转土地，形成一定规模的流转模式。

公司+基地+农户模式。该模式是以资金雄厚的公司为龙头，以农村为基地，指导农户集中发展农业产业，并由公司提供并协调技术和资金等，利用农村劳动力来实现产出，再由公司进行经营销售。

3.2 流转模式的优缺点

5种流转模式的特点如表1所示。

表1 5种流转模式的优缺点

3.3 流转模式典型案例

3.3.1 石牛江镇模式

2010年，桃江县选择石牛江镇进行土地信托流转试点，该试点项目由县经管局指导，由石牛江镇政府出资200万元，注册成立国有独资的桃江县石牛江农村土地托管投资有限公司。

桃江县良友蔬菜种植专业合作社于2011年组建，注册资金1 280万元，该合作社与信托公司签订100 hm2耕地流转合同，包括石牛江镇3个村，农户510户。2012年投资2 000万元用于蔬菜种植、加工、贮藏、销售，生产各类蔬菜5 000 t，创产值1 600万元。2013年，在全县范围内将蔬菜种植面积扩种到667 hm2，形成蔬菜年产销1千万t、年产值1 500万元、安置当地剩余劳动力1 000人以上的农业示范基地。

3.3.2 花桥模式

2010年5月在桃花江镇率先成立了农民以土地入股的专业合作社，即桃江县花桥土地经营权流转服务专业合作社，目前，该镇土地合作社已有4家，注册资金达1 200万元。

桃江县美人窝优质水果专业生产合作社成立于2006年，该社土地入股水果种植面积达239.27 hm2，社员达528人，注册资本649.69万元，成员资产总额1 238.2万元，该社是桃江县唯一被确定为2011年湖南省委省政府为民办实事项目农民专业合作社省级示范社的合作社。现已在12个乡镇建立了无公害、标准化优质水果生产基地15个，各类优质水果投产面积844.8 hm2，水果年产量3 560 t，年产值达1 744.6万元，年利润203.7万元，该合作社已成为桃江县水果产业的领军者。

3.3.3 株木潭村模式

株木潭村现有农田187 hm2，已流转土地100 hm2，耕地流转率达53.6%，引进了7个大户承包土地，招商累计投入3 600万元。

湖南金鑫农业科技有限司于2009年成立，该公司位于桃花江镇株木潭村，是全县现代农业和在外创业人士回乡创业、回报家乡的示范点。该公司首先投资1 700万元，开发土地24 hm2，设立了葡萄园区、水产养殖区等几个部分。其公司旗下湘腾庄园已流转土地35.67 hm2，累计投资2 200万元，建立了湖南省标准最高、品种最全的精品葡萄园。庄园葡萄产量达150 t，解决了近百名村民的就业问题，当地农民人均纯收入7 000元，同时，庄园也吸引了不少长株潭地区的游客前来观光旅游。

3.3.4 专业大户的土地流转模式

桃江县通过专业大户的示范作用，辐射带动周围农户，吸引了部分散户，在当地形成了具有一定规模的农业基地。种粮大户的规模大、生产效益好、示范作用强，有效推动了全县粮食生产。

湘桃农业种植专业生产合作社由全国种粮大户文湘桃于2009年创立，合作社在牛田、石牛江、桃花江等8个乡镇租赁流转农田667 hm2以上，涉及45个村、近8 000农户。桃江县原惯于种植一季稻，文湘桃坚持科学种田，带动了3 400 hm2以上双季稻栽培，影响了3 000多农户。2013年，水稻总产量7 895 t，双季稻面积增加了2 000 hm2，超过桃江县双季稻新增面积的1/2，增收水稻近1万t。文湘桃等典型大户的带动和新技术的迅速推广应用，使水稻产量和品质得到明显的提升，其先后被评为全国种粮大户和全国粮食生产大户标兵。

3.3.5 公司+基地+农户模式

公司+基地+农户模式实现了公司增效、农户增收的双赢局面，有效地解决了当地村民的经济来源和就业问题，极大地调动了当地农民种植的积极性。

湖南德辉粮业有限公司是由大户王德辉出资组建。2004年，王德辉辞去农业局农技工作，租赁桃花江镇金柳桥、腰子仑等4个村的79 hm2耕地进行水稻种植。至2007年底，种植面积已达133 hm2，拥有仓容3 000 t，有金玉香、千里香、稻花香和水晶4个品种9个规格的优质大米销到长沙、广州等地。2008年初，王德辉又与高桥乡的新和、澄照堂等村签订100 hm2水稻承包合同，总规模达233 hm2。为扩大产粮规模，与386户农户签订2 080 hm2粮食的加工订单，基本解决了当地农民卖粮难问题，实现了农民增收，公司也掌握了大量的优质粮源。

4 问题与对策

4.1 存在的问题

4.1.1 外地承包户维权难

桃江县为进一步推动农村土地流转，加快现代化农业发展，先后引进了一批外地农业企业和专业大户，这些外地农业企业和专业大户在桃江县通过土地信托流转，承包了大量土地进行种植，一次性投入大，周期长。在承包期间，部分农户提出了各类要求，当企业和专业大户由于自身条件的限制而无法满足农户的要求时，农户们便不愿将之前的土地流转给承包户，外地承包户只能求助于当地政府部门进行协商，可在多次协商后，仍有部分农户不愿流转，之前虽与农户签订协议，但协议本身不够完善，加上农户自身法律意识淡薄，又无法强制农户进行流转，外地承包户只得放弃，因此导致土地无法连成片，不利于承包户进行耕作和管理等。

4.1.2 农户思想未解放，流转意识淡薄，流转规模成片难

桃江县是个耕地少、以农业为主的典型农业县。由于当前农村非农产业不发达，非农就业还不充足，加上农村劳动力外出又存在务工不稳定、经商创业风险较大、个人技能素质不高等不利因素。加上由于支农、惠农政策和农民负担政策的逆向调节，农民惜地意识明显增强［4］。在试点镇的土地流转农户中了解到，50%的农户思想较为开放，主动愿意流转土地或是已将自家承包地转包他人，以往的抛荒农户也积极流转土地;有30%的农户处于被动状态，通过劝解也愿意流转土地;有10%的农户对流转政策不熟悉加上自身思想上的限制，在经过当地工作人员多次劝解或同意他们的一些合理要求后，表示愿意流转;但仍有10%的部分农户小农经济的旧观念难以转变，思想未解放，不愿流转土地，这部分农户直接导致了部分土地无法规模流转，不利于承包户成片耕种和机械化操作，也不利于进行规模经营和管理。

4.1.3 非粮化现象出现

在土地流转中，农户对农户流转的土地基本还是用于种粮，但农户对农业企业、流转大户等的流转，出现了土地“非粮化”趋势。由于农产品内部价格体系的不合理，导致种粮效益远低于种植其他经济作物的效益［5］。各地政府为加快土地流转，增加当地的经济效益和农民收入，鼓励农户对种植经济作物的农业企业和大户进行流转。目前，非粮化程度虽不高，但该现象已出现，因此我们需要在确保必要的粮食生产能力的基础上和符合国家粮食安全要求的前提下，才能适度发展非粮产业。

4.1.4 土地流转相配套的法律法规不健全

我国虽禁止在土地流转过程中出现非粮化现象，但国家没有出台与土地承包经营权配套的法规来约束土地流转的用途、土地流转的程序、土地流转的风险、土地流转的规模、土地流转的责任追究等［6］。近年来，一些地方政府出台流转的土地用于发展瓜果、蔬菜、苗木等高效经济农业项目，可以获得一定财政补贴的政策。这些补贴政策对农村干部群众起到了一定的误导作用，认为只要满足对土地承包经营权流转规定的三个“不得”，即“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”，就是合法行为。由于水稻、小麦等农作物的经济效益远低于果树、蔬菜和苗木等经济作物，再加上近年来各类经济作物需求量的上升，大量流转的耕地被用来种植各类经济作物，虽然当地经济和农民收入得到提高，但却导致了耕地质量和数量的下降，给粮食安全带来了隐患。

4.2 对策

4.2.1 宣传土地流转有关法律政策，加强监督和管理，保障流转双方权益

近年来，土地流转纠纷和农民权益受损等问题不断增多，由于农户对土地流转法律的不了解，在流转期限内将土地进行变更，导致了承包农户利益受损。因此要加强土地流转有关法律法规的宣传，让农民了解土地流转的政策;指导农户签订流转合同，同时对流转的合同和条款进行规范，并及时向农民提供规范的流转合同文本;规范土地流转的操作程序，纠正、查处侵害农民土地承包权益等问题，妥善处理好流转中出现的纠纷问题。加强流转的管理、指导和服务，依法规范流转行为，有效规避流转中出现的风险和问题，维护流转双方权益。

4.2.2 加强土地流转宣传，强化农村劳动力教育

目前，土地流转难以普及，除了土地流转的价格太低，无法满足农户要求外，土地流转的宣传工作不到位也导致农民对土地流转产生误解，认为土地流转出去就无法收回。因此应通过各个渠道加强宣传的力度，扩大宣传对象的广度，在条件允许下，各村可举办学习或培训班，提高农民素质和流转意识，以利于土地流转的顺利进行和农民创业能力及技能素质的提高，推动当地经济发展。

4.2.3 落实粮食补贴制度，提高粮食最低收购价格，为种粮提供信贷和农业保险等支持

为扩大粮食规模化生产和鼓励大户规模化种粮，国家出台了各项粮食补贴政策。但实际上，种粮补贴却落到了原承包人手中，实际种粮承包户并没有得到补贴。因此，要进一步完善粮食补贴制度，应按照“谁种粮、谁受益”的原则，即粮食补贴随田走，而不是随户走，将粮食补贴补到真正种植粮食作物的大户头上［6］。同时，在继续提高粮食保护价的基础上，通过多种举措降低粮食价格大幅度波动的风险。为种粮专业大户提供更加优惠的信用贷款和农业保险，并设立专项资金，调动农户的种粮积极性。

4.2.4 明确土地流转的农业用途

目前，我国并没有出台与土地承包经营权相配套的法规，特别对土地流转的用途还没有明确的规定，因此各地政府要在相关法律的基础上，对流转土地的农业用途进行明确的划分。同时，对被批准占用的耕地要严格执行国家实行的占用耕地补偿制度，占用多少，就必须开垦多少与所占用的耕地数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应依法交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。特别加强管制流转后农业用地，确保不改变农地用途。

4.2.5 因地制宜，选择适合当地社会经济发展的土地流转模式

桃江县位于湘中偏北，属山、岗、丘、平原并有的丘陵地区，西南、西北多山、东北地势平坦。丘陵地区降雨量充沛，适合各种经济林木和果树的栽培生长，对发展多种经济作物十分有利。丘陵地形对土地流转有着重要的影响，要根据地形特点选择适合当地种植的作物，西南、西北多山，可流转山地用来发展柑橘、油茶、茶叶、竹笋等经济作物;东北地势平坦，可流转土地用于种植水稻、蔬菜、瓜果等作物。

土地利用可根据本地实际，做到宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔［7］。因地制宜地选择适合当地的土地流转模式，可先选择部分经济实力较强和农业发展水平较高的镇、村作为示范点，通过加强政策引导、技术支持和资金扶持等方式促进土地规模流转。

4.2.6 针对土地流转的特点制定科学规划

为确保土地流转的可持续性，要根据农业现代化产业化的要求制定长远规划，对土地流转的范围和流转土地的利用要进行科学规划，根据当地的土地利用制定总体规划，明确哪些土地可用于流转，哪些土地不能进行流转，防止一些土地流转后不久因城乡基础设施建设等原因被征用，对土地流入方造成损失［8］。

要以县为基础进行产业化规划，以行政村为单位进行土地区域规划，并加大招商引资力度，把集中连片的土地流转给农业企业和专业大户，让其发展规模农业和特色农业。

5 小结与讨论

通过对上述5种流转模式的优缺点和典型案例进行综合理论分析认为，5种流转模式中，评价最好的是石牛江镇流转模式，对促进湖南省土地流转的发展具有一定的推广价值。

该模式相比其他流转模式有以下几点优势。形成契约关系。这种流转模式是以土地承包经营权转移为前提的，形成了更为稳定的法律关系，也是最规范的流转形式，较其他流转模式带来的矛盾少，解决矛盾的途径更加规范。可保障多方权益，特别是农民的权益。流转过程中充分尊重农民的意愿，同时土地流转后，流转行为受法律保护，不用担心承包方损害农户的利益。通过这种流转模式，土地经营权集中于政府部门，再由政府部门规模流转出去。这种流转模式的土地整合和资源利用效益都得到提升。

介于同种模式在不同地区流转所达到的效益不同，不同模式在相同地区流转的效益也不同，同种模式可能适用于不同地区，而不同模式也可能在同一地区相适用。随着土地流转的不断深入和发展，在推行土地流转特别是流转模式的选择上，桃江县要切实考虑研究区域的经济发展和自身的优势等各方面的因素，在理论分析的基础上，不断进行实际探索，寻找适合当地的流转模式。

［1］ 余昊睿.我国农村土地流转的市场化探究 ［J］.中国外资，2012(14):177.

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［3］ 宫能领，陈进红.宣城市现代农业产业招商引资情况分析与建议.现代农业科技，2013(15):330-331.

［4］ 刘小英，柴志敏，李富忠.对土地承包经营权流转问题的思考 ［J］.山西农业科学，2010，38(3):68-70，73.

［5］ 李晓俐.防止耕地流转中的“非粮化”，确保我国粮食安全［J］.粮食问题研究，2012(4):41.

［6］ 杨瑞珍，陈印军，易小燕，方琳娜.耕地流转中过度“非粮化”倾向产生的原因与对策 ［J］.中国农业资源与区划，2012(3):15.

［7］ 张芝露.农村土地使用权流转模式的培育与发展研究-济源市土地使用权流转模式实证分析 ［J］.河南农业科学，2008(12):12.

［8］ 李学荣.土地流转的意义与作用 ［J］.吉林蔬菜，2012(6):70.