湖南益阳：“镇政府告县政府”调查

曹昌 李永华 夏新田

“魏书记说我们这次诉讼是法治的进步。”9月11日中午，一听到南县县委宣传部传来的这个消息，黄群的脸色瞬间由阴转晴。

黄群是湖南省益阳市南县三仙湖镇党委书记，魏书记是指益阳市委书记魏璇君。

一个月前，三仙湖镇政府起诉南县县政府和南县国土局土地行政诉讼案第一次开庭审理。镇政府的诉求是将其下属单位——三仙湖镇渔场（当地俗称“三渔场”）持有的6380亩土地所有权收归己有。

“镇政府告县政府”，这一全国罕见的案件引发了各方关注和赞赏。有学者甚至称之为体现国家法治建设进步的标志性事件。

9月5日，南县法院对此案作出一审判决：撤销被告南县县政府和南县国土资源局颁发给三渔场的《集体土地所有权证》，并判令被告在判决生效后重新作出具体行政行为。

镇政府告县政府，一审，镇政府胜诉。

一个身份模糊的渔场、100多个以渔为生的家庭

该案的标的，是三渔场的土地所有权。

南县，地处洞庭湖地区的腹地。三渔场本是一片数千亩大小、无人居住的浅水区。1958年起，三仙湖人民公社组织全公社人民对三渔场进行大规模开发，并成立湖泊管理委员会管理三渔场。

经过50多年的持续开发，这片当年“接天莲叶无穷碧”的洞庭湖水面已被分割成大小不一的鱼塘、滩涂和旱地。1988年湖南开展非农建设用地清查时，核定三渔场的面积为6380亩，后因周边村组占用一部分，当前的实际面积约5000亩，分为上湖、大湖、下湖三部分。

50多年来，三仙湖镇和周边村镇陆续有人从原户籍地迁入、定居于三渔场。现在，这里既有三代生活于此的第一批渔场员工，也有最近两三年才落户渔场的新人。据镇政府统计，三渔场目前的户籍人口为371人，其所居住与耕作的区域在下湖，面积约1000亩。

从外表来看，三渔场居民所在的下湖与周边的村落毫无二致；实则如三仙湖镇党委书记黄群所描述的那样，集体渔场是“四不像”，不像事业单位，不像集体企业，不像国有农场，也不像行政村。

三渔场场长赵长发说，渔场居民也弄不清自己是什么身份，既不是工人，也不是农民，更不是公务员，所以只能说是居民。

三渔场场长类似村主任，由镇政府任命。

与下湖不同，大湖和上湖（下称“两湖”）又是另一番景象。

2000年，三仙湖镇政府成立三仙湖镇水产开发公司，将两湖分包给50余家养殖承包户，承包费每月80～120元/亩，承包期为10至20年不等。如今，两湖被开挖成一个个鱼塘，最大的水面达1000多亩，小的则是半亩方塘，出产淡水家鱼、乌龟和珍珠。

除了少数外地承包户，绝大部分承包户是南县人。他们不仅在这里养殖水产，而且修建了房屋，举家迁徙至此，成为两湖事实上的定居居民，初具村落雏形。不过，养殖承包户的户口仍然留在原户籍所在地，其承包合同也需要到期续签，并非长期不变。

一边是户籍在此的三渔场居民，一边是户籍在外的养殖承包户，双方共同依赖这片土地生存。

三仙湖镇镇长游涛告诉《中国经济周刊》：“以前，开发公司和渔场在一起办公，大家相安无事，直到2012年夏天。”

一个本不应该出现的国土所有权证

2012年7月19日，因养殖承包户刘海清等人拒交承包款，镇政府起诉刘海清等人。但刘海清在法庭上出具的、从三渔场原场长处借来的一份证据让所有人大吃一惊。

“这就是三渔场的那本国土所有权证，证书显示，三渔场的6380亩土地属于三渔场村民集体所有。” 三仙湖镇镇长游涛说，镇政府此时才知道有这么一本证存在。

手握“所有权证”的三渔场一方面向镇政府发函要求收回两湖，另一方面向所有养殖承包户发出了一份告示，声称开发公司是一个皮包公司，三渔场要按市场价重新发包出租，提价后收取租金。

那么，这本国土证是怎么来的呢？

南县法院判决书显示，2004年，南县启动全县20个乡镇辖区内的农村集体土地所有权登记发证工作，三渔场向南县国土局递交了初始登记申请和相关资料。2005年3月25日，南县县政府和南县国土局向三渔场颁发了集体土地所有权证，土地所有权人为三渔场村民集体。

南县国土局政策法规股股长戴玉泉告诉《中国经济周刊》：“发证后不久，我们发现这批证有瑕疵，就全部回收了，不知道为什么单独漏掉了三渔场这本证。”

养殖承包户孟凡建则提供了另一种未经证实的说法，“当时办的一批证是为了应付上级检查，既没有测量也没有勘界，发证之后也没有公示；检查过后就全部封存了。”后因三渔场要申请绿色产品认证才把这本证拿出来，由三渔场原场长何可仁保存，直至刘海清案才“重见天日”。

南县法院认定，南县国土局的颁证行为认定事实证据不足，在申请人既未提供土地权属来源证明，又未提供土地附着物权属证明的情况下，便将讼争土地确权颁证，违反了《土地登记规则》的规定。

三仙湖镇政府也表示，作为其直接管理的单位，三渔场不是独立法人。三仙湖镇党委书记黄群告诉《中国经济周刊》：“说白了，三渔场不属于法定颁证主体。”

2014年9月5日，南县法院一审判决，撤销南县县政府和南县国土局颁发给三渔场的《集体土地所有权证》。

谁的渔场？谁该受益？

尽管是一本有瑕疵的国土证，但其附着的巨大利益却引来了三渔场和其直接管理单位三仙湖镇的激烈的争夺。

谁开发了渔场是各方争执的焦点之一。

三渔场场长赵长发坚称，下湖主要是依靠渔场居民几十年来的持续投入开发而成。三仙湖镇政府则表示，下湖是镇政府1958年和1984年两次大开发的成果。镇长游涛则称：“三渔场居民当时参加开发也是在政府的行政指挥下去工作的，不是个人行为，渔场开发的主体是政府。”

更大的争议区域是两湖。

赵长发出示的一张银行贷款凭证显示，三渔场1996年贷款100万元作为开发资金，“从1996年到1999年，我们开发了两湖的3000多亩”。

游涛则指出，上世纪90年代，三渔场由镇财政所与企业办联合管理，投资开发两湖也是政府的决策，到2000年开发公司成立时，两湖已初步开发成型，三渔场的债权债务全部转移到开发公司，“当前总负债是220万元”。

养殖承包户则认为，两湖是2000年个人承包以后才逐步开发的。三渔场居民回忆称，“两湖那个时候就是浪打浪，一片荒湖”。养殖承包户孟凡建2002年承包了两湖的90亩水域，“那个时候是荒废的湖面，就一点芦苇、水草，后来我仅仅挖鱼塘的投入就达到20多万元”。

两湖承包价或许能从一个侧面反映两湖在2000年时的状态。三渔场居民李振华说，2000年，三渔场居民要按照每亩280到300块钱交特种养殖税，养殖承包户却只要交几十块钱的租金，不用交税。孟凡建说：“如果是开发好的鱼塘，这么便宜的价格，三渔场的人怎么不来承包？”

之所以会产生特种养殖税与承包租金的差距，游涛认为，2000年时的两湖与下湖，就像毛坯房和精装房，价格当然有差别。

唯一可以确定的是，14年后，两湖原租金与当前市场价之间的落差，成为此次三渔场土地所有权之争的主要利益所在。

孟凡建2012年合同到期后，续签价格为每年120元/亩，比2000年提高了20元。游涛介绍，迄今为止，镇政府续签的最高价格为200元/亩。然而，市场价则普遍高于400元/亩，有的能达到500元/亩以上。

游涛算了一笔账，两湖渔场近4000亩，如果按照当前渔场的最低承包价一年400元/亩计算，一年租金高达160万，“三渔场如果收回去，每户一年能分红10多万。”

镇政府承担着220万的还款任务，也希望在开发公司的承包合同分批到期后，未来可以逐步提价，用两湖的承包收益还贷，进行公共设施建设。

孟凡建告诉《中国经济周刊》，光看价格差是不合理的，现在的承包价是对养殖户多年来持续投入与维护渔场的补偿，更何况，近年渔业市场低迷，基本处于微利乃至亏损的状态，承包价若大幅上涨，将超出其承受能力。

两方轮番上访，镇政府焦头烂额

从2013年5月到2014年1月，三渔场和养殖承包户轮番找南县国土局和三仙湖镇政府上访，让两家单位焦头烂额。

沉重的维稳压力下，三仙湖镇政府打算“丢卒保车”，将两湖交给三渔场。2013年8月7日，双方达成《关于收回两湖的实施方案》（下称《实施方案》），拟撤销开发公司，两湖由三渔场统一管理；同时规定，“凡现有养殖承包户，根据市场行情，须在原承包单价基础上依法适当提高承包价款。”

出乎各方意料的是，这一原本秘密签订的《实施方案》不久即被养殖承包户获悉，近40户养殖承包户由孟凡建等5人牵头，也开始上访，要求撤销三渔场持有的国土证。

迫于承包户的压力，三仙湖镇政府不敢贸然执行《实施方案》。

这一来，又激怒了三渔场。一怒之下，三渔场砸掉了开发公司的牌匾，赶跑了其经理，也开始频频上访。

养殖承包户担心的是，土地所有权变更后，其生产经营将面临极大的不确定性，因而坚决反对《实施方案》。

游涛分析称，对三渔场来说，收回两湖将享有巨大的收益，即便不收回，也不影响现在的生活；对养殖承包户来说，一旦失去两湖，则是“生死存亡的问题”，其抗争更加激烈。

“我接待的上访量超过40次，人数最多的时候（一次有）六七十个（人）。”游涛诉苦道，最痛苦的是2013年农历小年前连续三天接访，“每天从早上7点到第二天凌晨2点，被三渔场和养殖承包户层层包围”，一方要求保“证”，一方要求撤“证”，矛盾不可调和。

南县国土局一度计划通过行政程序撤销2005年版的土地所有权证，最终也在三渔场的上访压力下不得不放弃。

当时的局面如同一团乱麻，死结重重，无从拆解。三仙湖镇党委书记黄群说：“我们已经穷尽了所有的维稳手段，行政上已经没有任何办法。”

南县县政府：由法官来判决是最好的解决方式

2013年10月，在三仙湖镇政府汇报三渔场纠纷案时，南县县长汤跃武提出，一定要走法律途径。游涛回忆，2013年12月22日，汤跃武再次强调，“法律是公平的，由法官来判决，这是最好的解决方式”。

随后，三仙湖镇政府向南县国土局去函，告知对方准备对簿公堂。2014年4月8日，三仙湖镇政府正式起诉南县国土局；6月，南县法院将南县县政府列为第二被告。9月5日，一审宣判撤销原来的国土证。

至此，三仙湖镇政府和南县国土局长舒一口气，养殖承包户也觉得找回了公道，三渔场虽仍要求收回两湖，但暂未采取过激行为。

益阳市委书记魏璇君对此评论，官告官是法治进步，地方政府要特别重视运用法治的手段来解决好人民群众最关注的权益保障问题。

据《中国经济周刊》了解，在益阳，以打官司的方式化解基层矛盾，已渐成趋势。仅三仙湖镇，镇政府2012年就拖欠承包款一事起诉养殖承包户刘海清；2013年，镇政府作为另一家渔场二渔场的法人，在二渔场居民起诉二渔场未履行土地发包义务而当了被告；此次镇政府告县政府更成为外界的法治观察样本。

超出基层政府能力范围的三渔场确权难题

除撤销原国土证外，南县法院一审判决要求南县县政府和南县国土局重新确权。这或将成为新一轮利益拉锯战的开端。

9月11日上午，三渔场召开职工代表大会，达成的一致意见是，按《实施方案》收回两湖土地所有权。

当天下午，由南县县委办牵头组织的工作组召开第一次协调会，主要议题是如何建设三仙湖镇渔场公共设施，并未涉及土地确权这一敏感问题。

南县国土局认为，随着社会经济的不断发展，当前土地争议表现形式为所有权的利益等问题，土地登记、确权过程中矛盾日益突显。

事实上，不仅三渔场的土地所有权归属问题依然处于法律空白地带。南县其他25个渔场、洞庭湖区乃至全国的集体渔场都存在类似的土地所有权属争议，其根源是集体渔场“四不像”的尴尬身份。

依照《土地管理法》，县政府就可以确认农民集体的土地所有权。然而，三渔场并非行政村，渔场居民也不是农民，难以援此为据。

2001年，《关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发〔2001〕8号）规定，1962年实行劳动、土地、耕畜、农具“四固定”时将国有农场规划设计范围内的土地固定给农民集体所有且该农民集体使用至今的，应当确认该农民集体的土地所有权。

赵长发出示的2005年土地登记审批表亦显示，三渔场居民“于1962年‘四固定’时确定该宗土地集体所有权权属范围，权属合法”。不过，1962年的三渔场不是国有农场；赵长发也承认，三渔场现在并没有当年“四固定”的相关证据。

关于水面的权益，《土地管理法》中仅指出水面的养殖使用权可依照《渔业法》有关规定办理，并未明示水面的所有权当如何处理；《渔业法》也未涉及水面的所有权问题。

南县国土局政策法规股股长戴玉泉说：“在现有的条件下，渔场土地所有权无法确权，至于下一步怎么办，我们只能寻求省国土厅甚至国土部的法律支持。”

渔场的土地所有权不确认，居民的身份就随之悬空。三渔场居民曾有一段时间甚至无法登记户籍。迄今为止，三渔场居民参加新农合医保也只能分散掺入周边行政村方才得以解决。

随着养殖承包户的长期定居，他们也逐渐面临子女上学、医保、补贴、基础设施建设与社会管理等各方面的问题。“去年遭受飓风，房顶都被掀掉，还砸伤了人，我们连申请救灾款的渠道都没有。”养殖承包户王再满希望今后能有个组织可以依靠。

黄群表示，9月16日，由南县县委办、县财政局、民政局、水利局、畜牧水产局和三仙湖镇政府组成的工作组入驻三渔场，在听取各方意见后，将拿出综合解决方案。

人因地生。如何破解土地所有权争议难题，化解基层矛盾；如何解决居民身份问题，保障民生权益，既是当地居民的期盼，更亟待相关各方的努力。

（文中照片为李永华拍摄）