村镇区域土地集约利用研究综述及展望

2014-12-06孙加凤浙江省城乡规划设计研究院浙江杭州310007

安徽建筑 2014年6期

孙加凤（浙江省城乡规划设计研究院，浙江杭州 310007）

0 引言

我国正处于城市化、工业化快速发展时期，由于小城镇在城市与农村地区的桥梁和纽带作用，小城镇建设，伴随着城镇周边的农村居民点撤并，成为城乡统筹战略下的热点。由于小城镇建设的规划管理水平远低于一般城市，其在快速发展过程中空间无序扩张、土地资源粗放使用等问题逐渐凸显。因此，国家在国土资源节约集约利用方面的政策和力度也越来越强。2005年6月，国土资源部在江苏无锡召开研讨会，明确提出节约集约用地的三层含义；2008年，党的十七届三中全会提出要坚持“最严格的集约用地制度”，与最严格的耕地保护制度并称为“两个最严格”土地管理制度。在城市土地集约利用得到理论界、规划界和政府部门的高度重视[1]之后，小城镇乃至村镇地区的土地集约利用的研究和实践也开始展开。

1 村镇土地集约利用的概念与内涵

1.1 村镇区域概念

《土地利用现状分类》（GBT21010-2007）中界定：“村”指农村居民点建设用地，“镇”指建制镇建设用地，“村镇”指镇行政区范围内的所有建设用地，包括农村居民点和建制镇。同年出台的《镇规划标准》（GB50188-2007）提出该标准适用于“全国县级人民政府驻地以外的镇规划”，也即将县级人民政府驻地镇纳入了城市范畴。因此，笔者认为村镇区域应包括中心镇（县级政府驻地镇除外）、一般镇、乡集镇、中心村、基层村（详见图1）。

1.2 村镇土地集约利用内涵

早在“九五”后期，城市进入快速发展阶段，国家就开始关于集约发展的问题，土地作为发展的重要资源，被作为集约发展研究的重要切入点，学者们在城镇土地投入产出、利用效率、评价方法、模式、路径等方面展开研究[2]。

图1 村镇区域范围示意图

紧跟城市土地集约利用研究步伐，近年来村镇地区尤其是以小城镇为重点的土地集约利用也开始展开实践，但对村镇土地集约利用的概念、内涵仍主要以城市为参照，未形成统一的认识。一些学者强调小城镇土地集约利用的经济和综合效益、局部和整体质量、结果和过程效率；一些学者则侧重于农村居民点的土地集约利用研究，力图在对农村居民点整理模式、区域差异的比较分析等研究基础上，借助城市规划、土地置换、土地用途管制及地价税收杠杆等手段实现土地的集约利用。[3-15]

笔者认为，村镇区域与城市区域存在着很大的区别，一方面村镇区域涵盖了大量的农村居民点、广阔的农地耕地和生态保护空间；另一方面村镇区域的土地权属多元化，相比城市更为复杂。因此村镇区域土地集约利用的研究应覆盖村镇建设、农业用地、生态用地三个方面，内涵应在用地总量控制、结构优化、效益提高的基础上，更加强调城乡协调、生态环境、可持续发展等目标，实现经济效益、社会效益、生态效益的最优化。

2 村镇区域土地集约利用理论与实践

2.1 村镇区域土地集约利用理论研究

村镇区域土地集约利用是一个相对较新的研究领域,相关理论主要来源于农业用地和城市用地集约利用的相关研究。

对土地集约利用的研究，最早来自古典经济学，李嘉图等人在研究农业地租问题中，发现并证明了农地集约耕作中的报酬递减规律，并认为集约利用是级差地租产生的原因。马克思在此基础上将级差地租分为级差地租Ⅰ、级差地租Ⅱ，并给耕地集约利用下了明确定义：“在经济学上，所谓耕作集约化，无非是指资本集中在同一土地上，而不是分散在若干毗邻的土地上。”[16]

此后，经济学、区位理论、城市规划理论也涉及了土地集约利用研究。经济学家主要从如何经济地使用土地角度进行研究，反映的土地投入与产出的关系，以19世纪杜能农业区位论、20世纪初韦伯工业区位论、20世纪30年代克里斯泰勒中心地理论以及廖什市场区位论等为代表的区位理论研究，主要从地理学空间区位角度研究产业发展的最佳布局，虽然本质上是反映如何使厂商成本最小化，但他们使国家对土地的集约利用有了一定方向。上世纪末，新制度经济学派兴起，罗纳德·科斯以及巴泽尔等人从市场经济下土地产权角度研究了资源配置效率问题，通过明晰产权使社会资源配置过程中不产生交易成本损失[17]。本世纪初美国土地经济学家理查德·T·伊利在《土地经济学原理》中阐明了人口、土地资源的稀缺性、地价等因素对土地集约利用的影响，指出“地价昂贵的第一个后果是，使人们不得不高度集约利用土地”[18]。在城市规划理论方面，自19世纪末霍华德“田园城市”理论、沙里宁有机疏散理论、莱特“广亩城市”理论，到20世纪《雅典宪章》、《马丘比丘宪章》颁布，逐步开始将城市地区作为集居住、工作、交通、游憩于一体的有机体进行研究，强调各功能的有机组织、与环境相和谐；1987年联合国环境与发展委员会提交《我们共同的未来》报告，对可持续下了准确、严格定义[19]，“精明增长”、“紧凑式发展”理念也开始在欧美国家盛行，西方国家精明增长通过遏制城市无序蔓延，提高土地使用效率，实现土地资源的合理利用和保护。[20]

国内的土地集约利用研究主要从20世纪90年代开始迅速开展，主要针对我国土地利用效率低下的问题展开，在国外已有的理论研究基础上，研究重点放在土地集约利用的内涵和途径上，尤以城市土地集约利用内涵为主，村镇区域的土地集约利用研究处于起步阶段，近年来主要集中在小城镇及开发区土地集约利用、农村居民点土地集约利用和农用地集约利用三个方面，理论内涵、方法途径均以城市为参照。

2.2 村镇区域土地集约利用技术方法

2.2.1 国外土地集约利用技术方法

纵观国际上土地资源优化配置和土地可持续利用研究，主要包括两大部分内容。

一部分是土地资源优化配置和土地可持续利用评价的理论和方法，包括评价的指标体系、评价方法、评价流程和它们在具体案例中的应用。在20世纪30年代以前，英国、俄国、德国为土地征税而开展土地评价，此后在此基础上提出了土地适应性评价分类系统，1976年FAO正式公布《土地评价纲要》，标志着世界上土地评价研究广泛展开并趋向成熟。在此基础上，澳大利亚联邦科学与工业组织、英国土地资源开发中心等研究机构积极开展非农土地评价，并于土地利用规划相结合，使得土地评价研究囊括了农业用地、工业用地、城镇建设用地等多种类型用地，但迄今为止，尚未形成大家普遍接受的指标体系和评价方法。

另一部分是土地资源优化配置和土地可持续利用的综合模型研究，包括土地利用格局与过程研究、土地可持续利用系统的调控、土地持续利用综合技术措施等，其中综合研究模型构建（如IMAGE1模型、CLUE模型、IMPEL模型、LU/GEC-1模型等）是深入了解土地持续变化过程、机理和环境影响的重要手段，GIS、RS等技术为定量和多种方法的综合提供了可能，在检测、跟踪、反馈等动态管理中的运用较为突出[21]。国际上的土地集约利用研究从最初的农业用地，到近年来在城镇、工业、旅游区、开发区均已涉及，尤其是现代信息技术手段的应用，推动了土地利用逐步从简单评价走向模型、动态评价，为土地集约利用研究提供了重要技术支撑。

2.2.2 国内村镇区域土地集约利用技术方法

国内的土地集约利用研究起步较晚，相比如国外多层次、多样化的研究，国内研究主要集中在宏观层面的集约利用程度评价和潜力分析方面，尤其是定量分析多结合具体案例，以简单的指标体系分析为主，模型分析、动态模拟基本还是技术空白。但从土地集约利用覆盖面来看，目前研究基本涵盖农用地、村镇建设用地及农村居民点用地等多个方面。

首先从农用地集约利用来看，研究主要在于耕地的集约利用，评价方法和研究成果相对较少，主要研究方法包括层次分析法、多因素综合评价法、神经网络法、主成分分析法等几种方法，并开始利用GIS等软件技术。

其次是村镇建设用地集约利用，主要参照城市土地集约利用研究思路。从技术方法研究来看，有学者从空间尺度，将村镇土地集约利用划分为宏观评价、中观评价和微观评价；在评价内容方面，有学者提出对土地集约利用的现状和潜力进行评价；有学者结合我国实际提出城镇土地集约利用的评价指标体系和评价方法；还有一些研究者提出因地制宜、注重约束条件、效率和发展趋势的评价思路。李楠等人构建了单项评价和综合评价相结合的村镇建设用地集约利用效果评价方法，并通过对示范区四川省金堂县竹篙镇和凤凰村的实证研究，对节地效果评价做出了一定的探索[22]；王玉瑶以成都平原地区为例，从设计方面入手，从选址、规模、交通、用地构成、空间布局等要素出发，探索了集约发展与空间规划结合的方法思路[23]；姜立忠则以浙江开化县为例，总结了推行节约集约利用土地的主要做法，包括了城镇建设用地、农居点用地、耕地多个方面[24]；李安国则对江苏省苏南苏北选取的“四村镇”节约集约用地的主要经验做法进行了总结，并针对村庄建设用地开发缺乏前瞻性、村土地权属问题隐患多、村庄居民集中区配套不足等问题，提出了针对性建议[25]。

第三是村镇区域的农村居民点集约利用，研究主要集中在整理模式、整理潜力测算、农居点用地标准研究阶段，且研究对象均以小城镇农村集聚点的个案为主，横向乃至纵向的可对比性均较差，相关研究均处于探索阶段，尚未形成取得共识的研究体系[7、11、19]。如潘祥伟、王成芳等人分别结合江苏省南通市、珠三角地区情况，从产业聚集和村镇居民点聚集角度，探讨工业化、城镇化进程中土地集约利用和缓解用地矛盾的途径[26、30]；徐菲则以苏州农村地区为例，探讨土地集约利用的影响因素和动力机制，审视、解读农村居民点集约利用的演绎过程和多元诉求，并从宏观、中观、微观三个层次构建农村居民点规划新体系[27]。

2.3 村镇区域土地集约利用指标体系研究

从国内土地集约利用研究进展来看，多因素综合评价法是最为常用的定量研究方法，因此指标体系的构建也就成了土地集约利用评价的核心内容。参考城市土地集约利用的评价层次和指标体系，学者们也开始尝试构建村镇地区土地集约利用的指标体系，邵晓梅、王静强调指标体系社会、经济、生态效益相统一的原则，提出设立投入强度、利用程度、产出效率三个标准层，分别对农用地、村镇建设用地、生态用地构建集约用地指标体系；李南洁、姜树辉等人借助于GIS技术，从布局紧凑度、土地利用强度、投入强度、利用效率4个方面对长三角地区的村镇居民点集约性进行评价研究；也有学者参考城市土地集约利用的指标体系构建原则，从宏观、中观、微观三个层次构建相应的指标体系[28-30]。总结起来，目前村镇地区土地集约利用指标体系的研究在强调土地利用经济效益的同时，也将社会效益、环境效益纳入评价体系，一些学者也开始从关注静态评价向动态变化转变（见表1）。

村镇地区土地集约利用评价指标体系表1

总体而言，村镇区域土地集约利用指标体系的构建尚处于尝试阶段，现有的研究也多为个例研究，但学者们普遍意识到村镇地区土地集约利用评价指标体系的必要性，一方面可以加深对地方土地利用粗放问题的认识，评价现有的规划实施；另一方面要对规划编制和管理具有指导意义。

3 村镇区域土地集约利用研究趋势展望

3.1 研究内容和空间尺度还有待深化、拓展

村镇区域土地集约利用现有的研究成果主要集中于小城镇集镇区的建设用地集约利用，对农村地区的集约发展、土地集约利用研究还比较薄弱，尤其是与农业现代化相关的农地研究基本处于空缺，应在下一阶段有所加强；空间尺度上主要集中在村镇个体，应逐步向村镇集群组成的区域如县（市）域、城镇地区等更大尺度空间拓展，同时向村镇内部具体地块集约利用深化、细化，从而形成内容完善、尺度全面、层次分明的研究体系。

3.2 应重视RS、GIS等现代信息技术在定量分析中的应用

国内的土地集约利用与国外的主要差距在于信息技术的应用和研究方法。国外的土地集约利用研究基于成熟的土地管理框架和完善的土地信息数据，为各个层次的定量分析和模型构建提供支撑。我国村镇区域的土地集约利用研究也应该更加关注于RS、GIS等信息技术手段下的基础数据获得，在此基础上改变传统定性分析和简单定量分析，通过信息技术平台，运用系统动力学模型、人工神经网络等现代方法、模型，对土地集约利用的时空动态进行模拟仿真，为土地集约利用评价、引导提供支撑。

3.3 土地集约利用指标体系应注重多元化、区域性、动态性和可操作性

未来相当长的一段时间内，指标体系的研究仍将是村镇区域土地集约利用评价研究的重要内容，但指标体系构建应逐步优化，强调多元化、区域性、动态性和可操作性。首先，应明确评价的目的是多元目标最优化，指标体系的构筑应强调社会、经济、生态等多个方面。其次，应认识到不同的空间尺度、地理区域，指标要求具有差异性，在研究中有必要强调指标体系对地理区域的指示性，根据我国的不同区域地理状况划分不同研究区域。第三，认识到土地集约利用是动态发展过程，在指标体系构建中需考虑到现状评价和未来发展潜力评价双重要求，对待不同发展阶段的村镇应有不同的评价标准。第四，需增强指标体系的可操作性，一方面考虑到土地集约利用政策普及性，指标体系应强调简单易懂、数据的可得性和延续性；另一方面指标体系的制定应与土地集约利用的路径紧密结合，体现市场调节机制、政府宏观调控机制、公众参与机制等多元实施机制的落实指导。

3.4 应紧密结合村镇区域集约发展面临的现实问题进行路径策略研究

一直以来村镇区域土地集约利用研究都是跟随着城市地区土地集约利用的研究方法、路径，实际上村镇区域与城市存在着很大的差异性，如土地利用类型与城市用地存在差别，土地权属主体更为复杂、村镇区域市场调节能力薄弱、基层政府财政能力有限、村镇区域规划和管理水平有限、村镇区域的耕地红线压力更大等等方面，这也就决定了村镇区域土地集约利用评价更为复杂和多元，村镇区域的集约发展路径也不可能照搬城市，需要结合国家相关政策，进行村镇区域体制机制创新，探索切实可行的村镇区域土地集约利用路径策略。

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