规划管理单元的主要控制内容及控制方法——以安徽省灵璧县政务新区控规为例

符高翔 （安徽省城乡规划设计研究院，安徽 合肥 230022）

1 规划背景

控制性详细规划(以下简称控规)是实施城乡规划管理的重要依据,是各级城市政府积极引导市场、实现规划目标的最直接手段。然而，随着市场经济的发展和政府调控社会诉求的变化，传统控规因编制方式方法的局限，日渐暴露出各种问题。其中，表现最为突出的问题是，传统控规控制内容过死、过泛。同时，由于传统控规未赋予规划管理部门一定的调整权限及范围，使得控规在实施过程中各方受阻。在实施过程中，由于外界发展条件的改变，控规制定的内容常常被更改,而被调整较多的内容更是作为控规强制性内容的用地性质和用地开发强度,其他内容也难逃调整命运。在此情况下,规划原有的控制意图无法在实施中体现,控规所确定的规模容量常被突破,这严重的削弱了控规的控制功能[1]。

2 规划编制理念

在传统的控规体系中，将强制性内容落实到单个地块，对其调整程序复杂，而且调整余地有限，较难适应快速发展的社会要求。本文试图从规划管理角度，采用“一张图”模式[2]，以规划管理单元为载体，将规划区内各层次规划成果及指标整合到规划管理单元图则上，明确规划管理部门应该严格控制的内容、因管理需要可适当调整与平衡的内容和每项控制内容的控制方法，将规划控制管理范围从单个地块扩大到多地块组成的规划管理单元，从而建立起面向规划管理工作的控规体系，这无疑提高了控规的适应性。

3 灵璧政务新区控规规划管理单元控制

3.1 规划片区概况

灵璧县位于安徽省东北部，隶属于宿州市，素有“虞姬、奇石、钟馗画，灵璧三绝甲天下”之美誉。规划区西至凤山大道，东至黄山路，北至弋江中路、安河东路，南至阎河西路、唐河路，规划用地面积9.79km2。涉及7个村庄、1个社区和3.1万人。规划区内有吴沟、大李沟和运石河3条灌溉沟渠，以及凤凰山、平山和小花山三座山体。规划区内其他区域地势平坦，用地条件较好。

3.2 规划管理单元划分原则

①公共服务设施配套的完整性：以居住为主导属性的规划管理单元参照居住区规划等相关规范所确定用地规模划定范围，并以此为基础进行公共服务设施的配套。本规划将一个完整的居住区（人口3～5万人）划为一个规划管理单元。

②功能区的相对完整性：根据用地功能布局来划分规划管理单元，宜保证规划管理单元内城市土地利用结构、功能内在关联、合理的交通分区以及单元内土地使用性质的相对同一性。如本规划将行政中心及其附近区域划为一个规划管理单元。

③行政隶属关系的完整性：尽量保证街道办事处管理边界的完整性，一个街道办事处的管理范围即可划定为一个基本的规划管理单元。

④以河流、城市主要道路等天然或人工的地理界限作为规划管理单元的划分界线。

依据以上划分原则，将规划区划分为A、B、C、D四个规划管理单元。

3.3 规划管理单元的意义及控制方式

规划管理单元主要是落实城市总体规划确定的强制性内容，并将城市总体规划、专项规划以及相关研究论证所确定的规划控制要求作为规划管理单元的控制内容。重点在于进行设施控制、深化控制，具有针对性、特征性与时效性特点。具体落实各类设施控制规模与控制范围、公用设施、城市安全设施、道路交通设施和指标控制。规划管理单元强制性内容的调整必须经市级主管部门审查，指导性内容的调整及变更可由规划主管部门审批。

规划管理单元内容的控制方式为实线控制、虚线控制和点位控制。实线控制是指地块及线网设施，其位置、边界、线形、建设规模、设施控制要求等原则上不得更改，确需更改的，需经过相应调整、论证及审查程序，报原审批机关审查同意。

虚线控制是指地块及线网设施，其位置、规模及设施要求等原则上不得更改，用地边界可根据具体方案深化确定。进行虚线控制的线网设施，其线形可根据相关规划要求作出相应调整。

点位控制是指控制内容可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设，不单独占地，但必须确保设施规模。

已建用地和已批用地原则上不得变更规划设计条件，如需变更，变更程序按更改实线控制内容执行。

3.4 规划管理单元控制内容及说明

主要控制内容包括主导属性、单元净用地面积、总建筑面积、人口规模和特殊控制[3]。其中，主导属性、单元净用地面积、总建筑面积、绿地、配套设施属于强制性指标，人口规模属于引导性指标。

主导属性是对规划管理单元主导性质的概括与描述，具体包括居住、商业、行政办公、文化娱乐、医疗卫生、体育、中小学、综合用地、公用设施等。

单元净用地面积是指规划管理单元内除主次干道以外的用地面积（不包括水域、山地、林地等其他非城市建设用地）。

总建筑面积是指规划管理单元内可供开发用地的总建筑规模。

绿地是指城市公园、街旁绿地、防护绿地等的数量和规模。

配套设施包括公共服务设施、公用设施、公共安全设施、交通设施等项目的内容与规模。

人口规模是指规划管理单元内的规划控制人口数量。详见C规划管理单元图则（图1）。

图1

3.5 规划管理单元的总量构成与总量平衡

为进一步促进规划区的土地集约和高效利用，促使政务新区环境景观形象的形成，参照国内部分城市政务新区开发建设总量的控制要求，综合确定规划区建设开发总量。建设开发总量分四个规划管理单元(A、B、C、D)进行控制，主要控制内容见表1。

从表1可知，四个规划管理单元用地主要以公园绿地、居住用地、公共管理与公共服务用地为主，在所有用地中所占比例较大。该区域内道路用地、河流水域用地、公园绿地和公用设施用地总量需要控制，不得作为其他用途减少或扩大其用地面积，而居住用地、商业设施用地、市场用地和综合用地所占比例可以适当调整，四者在用地总量范围内平衡。

规划区规划管理单元主要控制内容一览表 表1

建筑面积总量和主导属性是从总体上进行控制。规划管理规划区总量不得突破，而规划管理单元内部分地块可适当提高容积率，但其他地块必须相应降低容积率，这是一个综合协调过程，最终保证总建筑面积不突破核心指标。主导属性是指规划管理单元的主要用地性质，部分地段的用地性质也是可以改变的，但整体的主导用地性质不能轻易改变，以保障规划意图的实现，这也是一种综合控制方法[4]。

3.6 公益性设施控制

规划管理单元控制主要对单元内建设总容量进行控制，根据建设容量配置相关公共服务设施。独立占地的设施提出建议的位置、规模及设施要求，非独立占地的设施在整个规划管理单元内部确定规模等级和数量的情况下，可以进行灵活的布置。非独立占地设施详见规划管理单元图则。如C规划管理单元独立占地公益性设施见表2。

C单元公益性设施控制一览表 表2

3.7 四线控制

绿化绿线、河道蓝线、主次干道红线与公用设施黄线属于规划强制性控制内容，不得改变。如果发生变化，应启动相应的地块变更程序，以确保强制性用地得以实施。

3.7.1 绿化绿线

结合道路、河道水系设置的公园绿地、街旁绿地与防护绿地，应严格控制。为了保障城镇市民的公共利益，各类公园绿地应严格控制其位置、边界和用地规模，不得侵占。

规划区城市公园控制一览表 表3

道路两侧绿线控制详见表4。

道路两侧绿线控制一览表 表4

在吴沟、大李沟、运石河两侧，结合水系设施防护绿带，水系两侧绿带宽度不低于10m，控制方式为实线控制。

3.7.2 河道蓝线

水域面积是发挥水体功能的基本保障，是作为生活环境、用水需求、防洪等水体功能的基本条件[5]。为保障规划区内灌溉渠道的畅通，同时营造良好的水系景观环境，规划保持吴沟、大李沟和运石河水系断面宽度，并沿水域边界划定河道蓝线，严格控制水域的面积和边界。水系断面具体宽度按照排涝专项规划要求确定。其控制方式为实线控制。

3.7.3 公用设施黄线

依据公用设施的属性和特点，要保障公用设施功能的发挥，其位置、规模等都有严格要求，以满足其工程需求，如变电所、消防站、公交站等。规划应严格控制公用设施用地的位置、边界、用地规模。其控制方式为实线控制。非独立占地的公用设施按非独立占地公共服务设施控制，即虚线控制。

3.7.4 道路红线

城市主干道是规划区连接城市其他区域以及规划区内各单元的道路，以承担机动交通为主。规划主干道间距一般在1000～1500m左右，四块板或三块板结构，红线宽度40～60m。规划严格控制主干道沿街两侧用地的出入口，平交路口应进行路口渠化。

城市次干道与主干道相间设置，为各控制单元之间的主要道路，次干道与主干道或次干道间距一般在30～600m左右。次干道系统完整，可达性、互补性强，与主干道一起能够提供最为便捷顺畅的交通保障，最大限度地发挥道路网络的作用。次干道多为一块板结构，红线宽度24～30m。

城市主次干道的线路走向、红线宽度应严格控制，其控制方式为实线控制。

4 结 语

规划管理单元除大量的强制性控制内容外，还包括大量的指导性控制内容，本文不再一一赘述。虽然规划管理单元所涉及的控制内容较多，但控制方式简单，易于操作。在规划实施过程中，要控制住规划的强制性内容，而强制性内容也存在三种简单的控制方式，且指导性内容可根据实际情况适当调整，这无疑提高了控规操作的灵活性。规划管理单元模式的运用，赋予了规划管理部门一定的裁量权，保障了控规与外界条件变化的协调性。规划管理单元控制模式值得进一步深入探讨和推广。

[1]王欣,徐颍,崔昆仑.城市规划管理单元规划编制探析[J].山西建筑,2009(3).

[2]左志军,钟振远.中山市规划管理单元编制研究[J].建筑科学,2012(7).

[3]王朝晖,师雁,孙翔.广州市城市规划管理图则编制研究——基于城市规划管理单元的新模式[J].城市规划,2003(12).

[4]段丙庆,林观众.从控规的控制功能谈规划管理单元的新探索——以温州市规划管理为例[J].规划管理,2008(12).

[5]崔昆仑,徐颖,王晶晶.规划管理单元划分和管理图则编制研究——以浙江省台州市为例[J].华中建筑,2011(5).