从身份认同到规制、规范:我国民间体育组织评估政策变迁

冯晓丽,董国珍

(山西师范大学体育学院,山西 临汾 041000)

从身份认同到规制、规范:我国民间体育组织评估政策变迁

冯晓丽,董国珍

(山西师范大学体育学院,山西 临汾 041000)

民间体育组织评估经历了从身份认同到规制再到规范治理这三个阶段。从新制度主义与公共政策研究结合的逻辑起点出发,用新制度主义理论分析民间体育组织评估政策变迁的适切性。研究得出:当前民间体育组织评估存在氛围尚未形成、评估主体有待培育、评估能力需要提升、评估结果未能有效利用等问题。提出要以完善民间体育组织规范发展的法律环境为基础,加大对民间体育组织评估工作的政策支持;创新民间体育组织评估工作机制,有效发挥登记、年检、培育、评估、执法的叠加效应;积极探索和完善民间体育组织第三方评估机制的建议。

新制度主义;民间体育组织;评估;政策变迁

民间体育组织在我国体育发展进程中承担着重要责任,已经成为开展全民健身活动、建设体育强国的重要载体。当前我国民间体育组织的规模开始步入快速增长的阶段,政府自上而下制定与实施了一系列体育组织评估政策。本研究从斯科特新制度主义三要素理论与制度变迁的角度出发,分析当前我国民间体育组织评估政策的演进与发展,探讨民间体育组织评估经历的身份认同—规制—规范三个发展阶段,解析国家在不同阶段对民间体育组织评估的政策倾向和政策要求,旨在为我国民间体育组织评估研究提供参考。

1 理查德·斯科特的新制度主义理论与民间体育组织评估政策研究的适切性

尽管新制度主义作为一个跨学科的思潮存在诸多的理论流派,各流派间观点存在较大差异,但作为一种理论取向,新制度主义者认为制度会对各种社会行为产生有意义的影响并发挥重要的作用则是普遍一致的。Hall和Taylor(1996)认为新制度主义理论的核心主要关注三个问题:何为制度、制度如何影响组织行为、制度是如何形成与变迁的。对这三个问题回答最清楚的是理查德·斯科特(Richard Scott)。

理查德·斯科特在总结众多制度主义者观点的基础上对制度的概念做了一个综合性的定义,即:制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知要素,以及相关的活动与资源[1]56。首先,他确定和阐明了构成制度的规制性、规范性和文化—认知三种要素是支撑制度的“柱子”,并强调在健全的制度框架中,每一种基础要素都非常重要,缺一不可,并且有时其中一种或另一种要素会处于支配地位,但是更为经常更为理想的是它们相互联合,共同发挥作用。其次,他认为规制性、规范性和文化—认知三要素在制度中构成了一个连续体,“其一端是有意识的要素,另一端是无意识的要素;其一端是合法地实施的要素,另一端被视为当然的要素”(Hoffman,1997:36)。

规制性、规范性和文化—认知三要素有联系更有显著的区别。所谓制度的规制性,是指那些必须要遵守的明确的法令规章,带有“强制性”,对组织行为的影响是强迫性的,如果不遵从制度就会被剥夺资源的拥有与使用权。制度的规范性则是一种被组织或个人内化了的制度,是一种对个体或组织具有约束力的社会期望,行为者认为遵守规范是正当的、是社会责任、是一种惯习,当规范性制度被大家共同认可为共同的社会责任时,他们就会采取类似的行为选择和相应的行为模式。文化-认知制度是一个更深层次的制度要素,与前两者不同,行为者对文化-认知的制度要素的影响往往是无法察觉的,因为它就是通过一些被大家认为是理所当然的认知图式来实现的,之所以用“-”将文化与认知链接起来就是因为外部的文化系统对制度的塑造作用。

公共政策研究代表人物O,Toole(2000)指出制度理论是三个可以复兴公共政策执行研究的理论视角之一,他认为“政策执行研究在很多重要方面是要严重依赖于制度研究学者的研究”。但新制度主义理论是否适合用来分析民间体育组织评估政策的变迁呢?关键在于:一是新制度主义与公共政策研究结合的逻辑起点,二是使用新制度主义分析民间体育组织评估政策的关键证据。

在逻辑起点上,民间体育组织评估的政策实施者都是生活在各种组织与制度中,各种行为和政策规定都是在特定的制度背景下发生的,制度的政治与文化背景自然会影响到政策的实施,因此在逻辑起点上是一致的。

在关键证据上,主要就是要分析当前民间体育组织评估政策的实际现状是否满足制度理论的基本假设。制度理论的基本假设是一个制度可以影响身处其中的不同个体和组织的行为(March and Olsen,2005; Uslaner and Haufler,1998)。也就是说,如果一组政策制定与执行者身处一套类似的或相同的制度环境下,我们可以看到这组政策制定与执行者行为的相似之处。相似性越高,制度环境的影响力越大,理论与实践的适切性越强。这种相似性就是制度主义者所说的同态化现象。刘明生(2010)、邓佳丽(2011)、修琪(2013)、杨倩(2013)等研究了不同组织域下不同主体在民间体育组织发展中采取的具体措施,这些地方表现出了很强的同态化现象,这就说明,在不同的民间体育组织政策的组织场域中其实是有着一套制度在影响着他们的行为,这种影响机制可能是强制性的,或者是模仿性的,或者是自然而然的。因此,新制度主义理论是适合分析民间体育组织政策变迁的。

2 民间体育组织评估政策变迁路径研究

2.1 组织的存在与合法:民间体育组织身份认同

2.1.1 民间体育组织“分组登记,双重管理”模式的确立

改革开放之后,我国民间组织数量激增。民间体育组织也从先无到有,曲折发展起步走到不断发展壮大的过程。1986年6月,“社团管理司”更名为“民间组织局”这一里程碑的事件标志着民间组织取得了合法身份。而后,国务院颁布了修订之后的《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位管理条例》,确立了民政部门主管登记、业务主管部门负责日常管理的“分组登记、双重管理”模式。在2000年与2001年国家体育总局分别在《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位管理条例》的基础上制定了《全国性体育社会团体管理暂行办法》和《体育类民办非企业登记审查与管理办法》,来加强对全国性体育社团与民办非企业单位的业务指导与管理,保障社团及民办非企业单位依法行使行业管理职能,充分发挥其在体育改革与发展进程中的重要作用。当时我国正处于一个经济转轨,社会转型的一个重要时期,为了人们生活质量的改善与提高,要集中各方面的力量来办大事。国家采取这一系列的举措来规范组织发展,所要表达的不仅仅是对民间体育组织身份的认同,更重要的是肯定其在社会发展中扮演的重要角色,民间体育组织已经成为开展全民健身活动、建设体育强国的重要载体,它可以满足人们增进健康、增强体质的需要,在向社会提供公共物品和公共服务方面具有独特优势弥补,可以改变单纯由政府提供体育公共服务的能力不足的问题,有效促进实现体育公共服务资源均等化分配。

2.1.2 民间体育组织管理中的“失灵现象”

随着民间组织的不断壮大,并且逐步参与到公共事务中来,其知名度也在不断提高,在这样的背景下,它们受到越来越多人们的关注。组织自身存在的问题逐渐显现出来,例如:管理不规范、目标模糊、定位不准确、资源缺乏等,致使组织的治理环节问题重重。

民间组织管理中“失灵”现象频现,例如由桑兰事件引出的中华体育基金会“2 000万元事件”,包括中国国家队运动员的体育保险资金1 000万元在内的数额较大的资金“不翼而飞”;青基会以及其希望工程在十余年内累计接受海内外捐款逾18.4亿元,建立了7 800多所希望小学,是“中国非营利性公益组织品牌”,被披露违反国家规定将“希望工程”捐款逾一亿元,用于投资股票、房产及各类风险企业,并招致巨大亏损;宋庆龄基金会1 810万元“丢失”事件;科技发展基金会原副秘书长违规运作资金,将基金会大量资金直接拆借给企业等国内事件频发。[2]

随着民间组织问题的不断显现,这破坏了民间组织在人们中的形象,同样严重影响民间组织资金的募集以及工作的开展。在这样的背景下,社会公众自然对民间组织有了更高的要求,组织引入评估的呼声日益高涨,只有运用科学而又有效的评估工具来逐步完善其治理结构,才能为民间组织争取更多的帮助。

民间体育组织同样也需要在有效评估基础上不断完善其治理结构,来提高自我管理和决策水平,为构建和谐社会,实现体育大国向体育强国进程中能够更好的承担公共责任。民间体育组织数量逐年增加,尤其是大量草根体育组织的出现,但是在质量上没有很大改观,体育社团发展良莠不齐。要想良好的培育与发展民间体育组织,就必须建立健全民间组织的评估体系,切实解决民间组织发展过程中的这个“短板”问题,使得组织在数量上增加的同时在质量上也能有很大的提高。

2.2 组织场域的结构化与再结构化:民间体育组织评估的规制

2.2.1 政府治理方式转变背景下,民间体育组织评估登上民政日程

民间组织作为第三部门,与政府、企业一起共同承担为中国社会提供各项服务活动的义务。2005年国家民间组织管理局将民间组织评估作为当年的重点工作之一。民间组织管理局开展了有关民间组织评估理论、评估指标与评估实践的研究,民间组织评估工作正式提上日程。2006年国家民间组织管理局在全国十多个城市开展了民间组织评估的试点工作,并正式开始了“评估课题组”的研究,到2006年年底,基本形成了行业类社团、公益类社团、学术类社团、联合性社团、基金会和民办非企业单位6类社会组织评估指标。2007年8月16日出台《全国性民间组织评估实施办法》以及《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》。为了增强民间组织服务社会功能,提高民间组织社会公信力,促进民间组织健康有序地发展,并于当年启动了首批全国性社会组织评估工作,参与评估的只有62家,评估对象仅仅是基金会。2008、2009年,又分别启动了全国性行业协会商会、民办非企业单位的评估工作。

在此期间学者们也对民间体育组织评估进行了相关研究,例如李培在《完善我国体育组织绩效评估的思考》中对我国体育组织绩效评估未来的研究提出几点思考:完善的体育组织人力资源管理系统中需要完善绩效评估体系;评估需要个人评估与组织评估结合发展;我国体育职业化的发展需要完善的、客观的绩效评估机制来支持。[3]叶楠对体育社团运行效果评价方面做了研究,指出体育社团运行效果科学评价的重要性,对运行效果评价体系做了层次分析。[4]但是截至目前还没有有关民间体育组织专门性的评估办法和评估细则,民间体育组织只能依照民间组织评估大方向走,这必然会导致部分民间体育组织在评估过程中由于评估指标不完善,针对性不强,出现走形式、走过场等情况,甚至有些民间体育组织因为担心过程繁琐、评估要求过高而选择不参加组织评估,这种现象的发生会严重影响民间体育组织的可持续发展。

2.2.2 国家与地方民间体育组织评估政策的建构、再结构与执行

随着民间组织的不断发展壮大,其管理问题也逐渐受到社会各界的关注,国家为地方民间组织政策的再制定提供总的目标与方向,各省市根据自己的情况,更有针对性的,更细致的制定本地市的相关民间组织评估地方性文件。例如2007年9月14日上海市制发《上海市民间组织规范化建设评估办法》,明确了评估原则、组织管理、评估等级和应用、评估方法和程序,建立了评估框架、改进了监管方式、转变了政府态度、强化了自律意识获得了社会认可,上海市还制发了《上海市体育社团组织规范化建设评估办法》,以规范体育社团组织良好发展,积极开展评估工作;黑龙江省为贯彻落实民政部关于行业协会评估工作的有关精神, 2009年3月4日根据《黑龙江省民间组织评估工作实施方案》的要求,制定了《黑龙江省行业性社会团体评估评分细则》,有利于加强对民间组织的规范管理、有利于促进民间组织自我发展、有利于加强业务主管单位的管理职责;福建省通过试点评估工作,省社会组织评估委员会结合实际,形成了《福建省社会组织评估暂行办法》《行业性社会团体评估指标》《学术性社会团体评估指标》《基金会评估指标》《民办非企业单位诚信评估指标》等系列指导性文件;2009年青海省制定了《青海省社会组织评估工作实施办法(试行)》《青海省社会组织评估评审委员会工作规则》和《青海省社会组织评分规则》,这也标志着青海社会组织评估指标体系基本成型,信息数据库初步建成,奖惩机制建设正在推进,社会组织信用意识逐步确立,社会公信力逐渐提升,社会服务功能明显增强。

当前处于社会转型关键期,民间体育组织在社会运行中扮演重要角色,不同地区对制度规则的解码和解释不同,这些都会直接影响地方政策的制定。各地市的民间体育组织实际发展情况不同,包括各地民间体育组织的数量、规模、质量以及对评估工作的配合程度等,这一系列因素都会影响到地方民间体育组织评估政策的再制定。所以不言而喻,民间体育组织评估工作不是一蹴而就的,需要国家与地方考虑诸多因素之后制定出符合当前我国民间体育组织现实状况的评估政策,细化评估指标,更新评估手段,完善评估操作程序,尤其是组织评估后的反馈,这对组织的发展有至关重要的作用。若地方民间体育组织评估政策的再制定实施效果较好,则加强了对民间体育组织的规范管理,进一步增强了其服务社会的功能,还可以提升民间体育组织的公信力和影响力,加强业务主管单位的管理职责。

2.3 组织场域的集体应对策略:民间体育组织评估政策规范治理

2.3.1 民间体育组织评估的地方差异与经验推广

评价一种强制手段的使用是否有效果,就必须提出相对明确的外在要求,进行有效的监督和重要的制裁、惩罚。除此之外,还需要权力机制来保驾护航,强制性权力通过既支持又制约权力实施的规范框架而合法化,从而使权力转化为权威,即强制权威,这对于强制的效果来说十分的关键。例如国家政策、法律法规的颁布与实施。[5]2010年12月27日民政部会议通过自2011年3月1日起施行的《社会组织评估管理办法》,这是民政部首次以部门规章的形式对民间组织评估加以规范。此办法出台之后,引起了各地民政部门以及民间组织的广泛关注,主要是为进一步规范民间组织评估工作,完善评估工作机制,对于之前一些界定较为“模糊”的行为用制度的形式加以奖励或者惩罚,从政策层面更好地落实相关文件,民间组织评估工作自此“有章可依”。2011年,民政部启动学术类社团和非内地居民担任法定代表人的基金会的评估工作,又于2012年11月7日根据《社会组织评估管理办法》关于分类评定的原则,制定了全国性公益类社团、联合类社团和职业类社团的评估指标,并对全国性学术类社团评估指标进行了修订,进一步扩大了评估范围,将评估工作细化,完善了评估指标。

民间组织评估工作开展这几年以来,取得了一定的成效,对促进和规范民间组织的良好发展起到了积极的推动作用,但是由于各地没有关于民间组织评估方面详细的部门规章制度,地方各级在民间组织评估执行过程中出现了一些“差异化”问题,甚至这种“差异化”还比较严重。尤其是各类民间体育组织更是由于全国没有统一的评估标准和制度,有的地方在评估执行过程中比较严格,而有的地方评估标准却很宽泛,同样一个级别评估的标准出现了差异化,这样一来各地的评估不在一个起跑线上。因此对评估工作中一些成熟的经验和办法,需要予以制度化,例如江苏省民政厅、省体育局联合出台了《江苏省体育类社会团体评估办法》及《江苏省体育类社会团体评估评分细则》,进一步增强了体育类社会团体服务社会功能,提升了体育类社会团体的公信力和影响力。对于实践中出现的评估工作不够规范透明,评估程序过于简单,评判标准不一致、走过场、形式化等现象,也亟须通过制定部门规章加以规范。

2.3.2 从经营到规范治理,开启民间体育组织评估创新模式

当制度依赖一种规范性基础要素时出现,此时所强调的制度还存在说明性、评价性和义务性的维度,这种制度就是规范性的规则。规范系统包括价值观和规范。所谓价值观就是指行动者所偏好的观念或者所需要的、有价值的观念,以及用来比较和评价现存结果或行为的各种标准。规范则规定事情应该如何完成,并规定追求所要结果的合法方式或手段。[1]261从新制度主义视角出发,各民间体育组织已逐渐意识到组织评估的重要性,评估工作进入规范化阶段。此时民间体育组织评估相关制度以一种有约束力的社会期望出现,把有关民间体育组织评估的行为选择界定为社会责任。广泛开展评估工作,建立起完善的民间体育组织评估机制,对民间体育组织的培育与发展、改进政府的监管方式有着重要的实际意义。

从民政部正式开始启动评估工作,国家出台专门针对民间组织评估的政策文件逐渐增多,无论是总目标总意见的下达,还是民间组织评估的具体指标,国家在这些方面一直努力,民间组织评估从之前的“经营”模式逐渐转变为“治理”模式。民间体育组织在迅猛发展的同时,已经意识到评估的重要性,并且践行到今后日常的组织运行当中,此时制度是以一种思维方式和认知图示的形式出现,构建了一套意义表征系统,暗示组织应将其作为有意义的事情在日后理所应当的坚持去做,即到了新制度理论的文化认知层次。

尽管民间体育组织在评估工作中取得了一些成绩,但是要做到真正意义上的文化认知,还需要一定的时间。目前组织评估仍存在着一些问题,如良好的评估氛围还未形成、评估主体的培育工作还有待完善、各组织的评估能力仍需要提升、对评估结果有效利用率不高等。为了更进一步促进民间体育组织的健康可持续发展,急需要做以下几方面的努力:以完善民间体育组织规范发展的法律环境为基础,加大对民间体育组织评估工作的政策支持;创新民间体育组织评估工作机制,做到政府起主导作用,社会积极参与起主体作用,独立运作的民间体育组织评估系统,有效发挥登记、年检、培育、评估、执法的叠加效应;积极探索和完善民间体育组织第三方评估机制。

3 结语

新的制度取代旧的制度时,会有一系列的变化来检验这种变革带来的是阵痛还是发展,民间体育组织评估政策的出台与践行,同样接受着检验。理想的结果就是民间体育组织能够将评估工作视为自己应该做的也是必须做的事情,即在没有其他控制或者监督之下,自觉的去完成本组织的评估,并针对评估结果制定一系列的改进措施,民间体育组织终将成为体育事业发展中不可或缺的中坚力量。当前我国正加快从体育大国向体育强国迈进的步伐,民间体育组织在这样的背景下,只有不断提高和完善自身的素质,才能发挥自己应有的作用,而评估工作开展的好与坏正是衡量民间体育组织自身素质的重要环节。从国家宏观方面的政策制定与引导再到地方微观的政策实施与再制定,民间体育组织评估工作经历了从规制到规范阶段,逐步向文化认知阶段迈进,在国家与地方的积极号召之下,对自身的评估有了新的认识,不仅仅是要完成评估任务,履行评估义务,最终要达到的是自觉自愿的一种状态。

[1]理查德·斯科特,姚伟译.制度与组织-思想观念与物质利益[M].北京:中国人民大学出版社,2009:56;261.

[2]杜媛媛.论当代中国非营利组织的诚信建设[D].长春:吉林大学,2007.

[3]李培.完善我国体育组织绩效评估的思考[J].成都体育学院学报,2009(8):1-4.

[4]叶楠.体育社团运行效果评价指标体系的构建及应用[J].山东体育学院学报,2009(3):1-4.

[5]约翰·斯科特,刘军译.社会网络分析法[M].重庆:重庆大学出版社,2007:193.

第五届中国体育博士高层论坛在我校召开

由中国体育科学学会主办、成都体育学院承办的第五届中国体育博士高层论坛9月24日-26日在我校召开,会议的主题是:“聚焦:体育改革与创新”。来自全国各体育院校、研究所的专家、学者以及博士研究生150余人参加了本次论坛。

大会分主报告、专题交流和墙报交流形式。主报告交流中,国家体育总局前人事司司长、北京体育大学博士生导师史康成,国家体育总局田径运动管理中心主任罗超毅博士,中国体育科学学会理事、体育新闻传播分会副主任委员兼秘书长、我校新闻系主任、体育史研究所所长郝勤教授分别作了《我国体育人才队伍的现状与分析》《我国竞技体育改革的若干问题与思考》《体育改革与创新:学界的责任与使命》的报告;专题交流和墙报交流围绕着“运动训练理论与实践研究”“运动风险与慢性疾病研究/运动与健康促进的理论与方法”“中国体育文化发展/体育产业融合发展”“公共体育服务体系建设”“群众体育转型发展”“体育发展方式创新/体育管理职能转变”等6个方向展开。参会代表们围绕各自研究领域的焦点问题进行了深入的学术探讨。

信息来源:科研处

From Identification,Regulation to Standardization:Assessment Policy Changes
of Chinese Non-governmental Sports Organizations

FENG Xiao-Li,Dong Guo-Zhen
(Shanxi Normal University,Linfen Shanxi,041000)

The assessment of non-governmental sports organizations has experienced the three stages from identification to regulation and standard management.From the logical starting pointof the combination of the new institutionalism and public policy research of non-governmental sports organizations and key evidence of the new institutionalism's analysis of the policy of evaluation of the organizations,it proves that the new institutionalism theory analysis of policy change of the assessment is urgent.The study shows that there are some problems about the assessmentof such organizations.The paper thus suggests the correspondingmeasures to achieve this goal.

new Institutionalism;non-governmental sports organizations;evaluation;policy change

G8111.1

:A

:1001-9154(2014)10-0047-05

G8111.1

:A

:1001-9154(2014)10-0047-05

国家社科基金项目“社会转型期民间体育组织发展的中国特色研究”(13BTY041)

冯晓丽(1972-),女,教授,研究方向:社会体育与体育管理。

2014-06-11