我国群众体育政策的演变阶段与特征*

张 航

(哈尔滨师范大学 体育科学学院，黑龙江 哈尔滨 150025)

1 群众体育政策演变阶段的划分

1.1 酝酿阶段：1949-1965年的群众体育政策

新中国成立之初，百废待举，百业待兴。建国之初的全国体育工作由共青团中央负责，还没有成立专门的体育行政机构。这一时期并没有“群众体育”的专门称谓，也没有群众体育、学校体育以及竞技体育之分，三者是融合在一起的，统称为“国民体育”。由于新中国体育事业处于起步发展阶段，体育场地设施、体育器材等严重匮乏，加之广大人民参与体育运动的意识还没有形成，国家制定与颁布的国民体育政策多是口号性的，号召与提倡人民参加体育运动。1951年，体总筹委会、教育部、全国总工会等9家单位联合下发了《关于推行广播体操运动的联合通知》，号召广大人民参加体操活动，为普及国民体育，改善我国人民的健康而奋斗。1952年毛泽东主席提出了“发展体育运动，增强人民体质”，开启了中国体育事业发展的新时代。1954年9月，原“中央体委”改称“中华人民共和国体育运动委员会”(简称国家体委)，国务院副总理贺龙继续担任国家体委主任。国家体育运动委员会的成立提高了体育事业的发展地位，从此体育事业有了专门的政府行政机构进行管理，标志着新中国体育事业的发展迈向了新台阶。此后，专门的国民体育政策相继制定与颁布，1954年，国家体委正式制定颁布了《劳卫制暂行条例》，1955年该条例在全国推行，从此，体育达标运动在机关、学校、厂矿、部队等兴起，人们纷纷投入到体育运动中。

新中国成立之初较早在政策文本中明确提出发展群众体育运动的是《体育运动十年发展纲要》，该纲要提出要“大力开展群众性体育运动，在体育运动广泛开展的基础上，加速提高运动技术水平，争取10年或者更短的时间内，在主要运动项目上，赶上和超过世界水平的奋斗目标。”此后群众体育的提法在不同政策文件中逐渐增多。随着“大跃进”运动的不断发展，高指标、瞎指挥、浮夸风充斥在全国各个行业，体育事业也没能幸免。如1960年4月25日，国家体委下达了《关于贯彻中央关于卫生工作的指示精神，大力开展群众体育运动的意见》，要求各级体委认真学习并坚决贯彻这一指示，掀起一个轰轰烈烈的体育运动高潮，以更大的成果向全国文教战线群英会献礼。要求广泛向群众宣传，“务求家喻户晓，深入人心”，“扩大影响，造成声势”。对工厂、农村、学校提出要求，“促使群众体育运动的热潮一浪高一浪地发展下去”。这时的许多政策没有遵循群众体育事业自身的发展规律，脱离实际、急于求成、盲目浮夸。

1.2 政治工具：1966-1976年文革期间的群众体育政策

“文化大革命”——这场长达十年、给党和人民造成严重灾难的爆发，在这场所谓的“大革命”中，党和政府的各级机构长期陷于瘫痪和不正常状态，与其他国家政府机构一样，体育行政机构也一度闲置，甚至在1970年6月，中共中央提出了“国务院精简机构方案”，又将“国家体委”改为“国家体育局”，划归中国人民解放军总参谋部领导。在体育行政机构陷入瘫痪、政府职能名存实亡的大背景下，群众体育政策的制定、颁布以及贯彻执行早已成为泡影，体育领域里的革命运动轰轰烈烈，体育逐渐成为阶级斗争、路线斗争的政治工具。

这一时期，国家颁布的群众体育政策少之又少，且带有严重的政治色彩，体育成为当时政治运动的副产品。1970年3月，毛泽东主席在接见8341部队驻北京二七机车车辆厂负责人谈话时指出：“出操这办法很好。增强体质，锻炼身体。15min到20min太少，要半个小时。工作时间当中可以出来活动活动，搞搞广播操。”随后，1971年8月国务院、中央军委发布了《关于在全国试行新广播体操的通知》，广播体操随即成为群众性体育活动。

文革后期，党和国家领导人开始了对全国各行业的整顿工作。在整顿过程中，体育机构逐步被恢复，体育事业发展开始出现转机，国际体委等政府机构开始制定与颁布了多项群众体育政策，成为群众体育事业发展的助推器。1975年 5月5日，国家体委公布了《国家体育锻炼标准条例》，并开始在全国实施。条例指出：“国家体育锻炼标准分儿童组、少年一组、少年二组、青年组四个年龄组，各年龄组分男女两个不同的项目和标准，锻炼标准的项目以田径、体操为主。国家体育锻炼标准在学校、人民解放军中广泛施行，厂矿、企业、机关、农村人民公社根据情况积极施行。”《国家体育锻炼标准条例》还提出：“要根据各人的不同情况，因人制宜地指导群众进行锻炼和测验，防止强迫命令、形式主义，并要量力而行，注意安全。”

1.3 恢复发展：1977-1994年的群众体育政策

随着“四人帮”集团被粉碎，“文化大革命”宣告结束。国家体委等各级体育行政机构经历了十年浩劫，重新步入了正轨，体育事业开始迈向新时期。1978年1月22-30日，全国体育工作会议在北京召开。参加会议的有1400余人，是新中国建国以来国家体委召开的代表性最广、规模最大的一次会议，这次会议揭批了“四人帮”的罪行，拨乱反正，讨论了体育事业发展规划和政策性的重大措施。1978年《宪法》两条款的相关规定删除了1974年《宪法》中对体育事业的政治性表述，把体育视作教育的一部分，并以法律形式规定了鼓励和帮助从事体育事业的公民，提高了体育事业的发展地位。此后，国家体委先后下发了关于加强城市体育工作的意见》、《关于广泛开展“新长征”象征性长跑活动》两个通知。群众体育事业逐步走向复兴。而1982 年《宪法》的颁布，则使群众体育事业的发展迈向了新的台阶。《宪法》第一章总纲第 21 条第 2 款规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”这是“群众性的体育活动”第一次明确出现在新中国的根本大法中，从而使得发展群众体育事业、增强人民体质成为党和政府的根本性任务。

这以后，各类群众体育政策相继制定发布。1982年8月27日，经国务院批准，国家体委发布施行《国家体育锻炼标准》，同时公布《新〈标准〉的测验规则和测验成绩评分表(试行)》；1983年10月28日，国务院批转国家体委下发了《关于进一步开创体育新局面的请示》；1984年10月5日，中共中央下发了《关于进一步发展体育运动的通知》；1985年10月15日，国家体委颁布了《全国体育先进县标准的细则(试行)》；1989年5月4日，国家体委、城乡建设环保部联合颁发了《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》；1993年，《国家体委关于深化体育改革的意见》提出要大力发展社区和乡镇体育，鼓励社会各界兴办群众性的体育组织，大力发展社区和乡镇体育，鼓励社会各界举办群众性的体育俱乐部。

1977-1994年，伴随着体育行政机构及其职能的恢复，这一时期的群众体育政策无论数量与种类，都逐渐增多。加之这一时期各级、各类体育协会的兴建，群众体育政策的发布与落实情况也比以前有了好转。然而，综观这一时期党中央、国务院以及国家体委等颁布的群众体育政策，许多政策目标不仅仅是为了人民群众体质的提升，更重要的是要为竞技体育的崛起、为在国际比赛中取得优异成绩服务。特别是国家体委提出的“要在普及和提高相结合的前提下，侧重抓提高”的工作方针，表明我国以竞技体育为重点的体育发展方针的形成。

1.4 节节攀升：1995至今的群众体育政策

20世纪90年代，中国不断加快了改革开放的步伐，包括体育在内的经济社会文化发展都取得了长足的进步。人们越来越追求身体的健康、精神的愉悦，而体育锻炼成为人们这些需求的有效手段。因而，不断满足人民日益增长的体育健身需求则成为中国各级政府机构重要职能之一。1995年6月22日，国务院发布了《全民健身计划纲要》，纲要分析了当前我国体育事业面临的形势，提出了具体的目标和任务、对策和措施、实施步骤。《全民健身计划纲要》颁布第二天，国家体委又提出了《关于实施“全民健身一二一工程”的意见》。1995年8月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议并全票通过了《中华人民共和国体育法》。《体育法》总则第二条指出：“体育工作坚持以开展全民健身活动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展”；第二章社会体育从第十条至第十六条共7个条款详细规定了人们有从事社会体育的权利、政府有义务创造必要条件扶持群众性体育活动的开展等内容。《体育法》的出台，填补了国家体育立法的空白。虽然目前来看，《体育法》存在着诸多不足，如内容宽泛、操作性不强、罚则不明，权利保障机制缺失等等，但该法的颁布标志着中国体育事业开始进入了依法行政、以法治体的新阶段。

1996年10月10日十四届六中全会《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》提出了“深入持久开展群众性精神文明创建活动的任务。具体包括发展县级体育事业，繁荣农村体育文化，开展群众喜闻乐见、文明健康的体育文化活动等。”此后，《国家体委关于深化改革加快发展县级体育事业的意见》(1996年)、《关于加强体育法制建设的决定》(1997年)、《全民健身计划第一工程第二阶段工作方案》(1997年)、《关于加强城市社区体育工作的意见》(1997年)、《关于加强老年人体育工作的通知》(1999年)等群众体育政策相继在20世纪90年代末期制定与颁布，政策的内容更加具体、政策目标更具针对性。进入新世纪，随着北京奥运会的召开，人们的健身意识逐渐提高，群众体育活动日益丰富，这时期《农村体育工作暂行规定》(2002年)、《公共文化体育设施条例》(2003年)、《全民健身条例》(2008)、《全民健身计划(2011-2015)》(2011年)等相继颁布，这些政策使群众体育事业的开展得到了强有力的法律保障。

2 我国群众体育政策演变的主要特征

2.1 目标取向：从政治需要到理性选择

“公共政策的制定不是在真空中产生的，它受到组织、机构、利益集团的限制，甚至会受到‘社会和文化的影响’”。十年“文革”时期的群众体育政策，基本被政治利益集团绑架，成为阶级斗争的手段与工具。政策目标带有理想化倾向，字里行间充满了强烈的政治性色彩，在政策的保障措施匮乏，经济凋敝、机构涣散的背景下，许多群众体育政策根本无法得到贯彻与执行。在文革后期，体育行业经过整顿后这种政治化倾向在群众体育政策中仍然存在，如《国家体育锻炼标准条例》指出：“要向广大群众经常进行毛主席革命体育路线的教育、战备教育和体育卫生常识的教育，明确锻炼目的、任务和方法，开展革命大批判，不断清除修正主义体育路线的影响，提高群众为革命积极参加锻炼的自觉性。”如1983年，国务院批转国家体委《关于进一步开创体育新局面的请示》提到：“体育是增强人民体质的积极有效的方法，同时是进行共产主义、爱国主义教育的有力手段，是建设社会主义精神文明的重要方面。”这一时期的体育事业政治色彩较浓，群众体育政策的目标选择是以为国争光、强固国家意识形态为主要内容的。随着经济体制改革、政治体制改革的进行，意识形态逐渐回归理性，国家制定的群众体育政策逐渐摆脱了意识形态的僭越。特别是1995年后，这一时期是新中国成立以来群众体育政策制定与颁布最为集中、数量最多、质量最好的时期，同时与以往相比群众体育政策目标逐渐回归理性，政策所体现的文本规定正逐步向体育的本质回归。这一时期几个非常重要的群众体育政策《全民健身计划纲要》、《体育法》、《全民健身条例》、《全民健身计划(2011-2015)》等在政策目的规定中转向了“增强人民体质”、“提高公民身体素质”、“保障公民参加体育健身活动的合法权益”等，至此，中国公民的体育健身权益真正体现在了国家的政策法规中，公民的体育权利有法可依已不再是不可实现的“乌托邦”。

2.2 内容规定：从抽象为主到逐步具体

从前面的梳理不难看出，新中国成立初期，百废待兴，群众体育事业的发展也刚刚起步，各项群众体育的政策处于酝酿制定阶段，许多政策方针是在政府工作报告或领导讲话中提出来的，如1952年毛泽东主席提出了“发展体育运动，增强人民体质”的号召，较早在政策文本中明确提出发展群众体育运动的是《体育运动十年发展纲要》，该纲要是1958年国家体委在召开的全国体育工作会议上讨论和制定的，纲要提出要“大力开展群众性体育运动”，仅此一句。此后的一段时期，新出台的一些政策也多是号召性的、鼓动性的，一些政策文件具有浓重的政治性与军事性色彩，国家利益至上、国防利益至上的倾向较为浓重，具有较鲜明的时代特点。这一时期从内容规定来看，无论是群众体育政策的目标、条款、保障等等均表现出一定的抽象性，这种特性使得计划经济时期的群众体育政策执行能够自上而下的形成一条主线，但由于不具体，缺乏相应的操作性以及相应的地方配套，从而使得这一时期的群众体育发展毫无秩序可言，基本以上级指导为主，地方并不具有自主性，积极性也难以得到发挥。随着市场经济体制的形成，我国政治、经济、意识形态三个权力中心高度重叠的一元化社会被打破，利益逐渐开始分化，人们表达的体育利益需求通过多种平台逐渐反映到了群众体育政策中，并且在经济社会文化大发展以及西方大众体育文化的影响下，群众体育政策的内容规定逐步变得更加具体。以《全民健身计划纲要》为例，提出了具体的目标和任务、对策和措施、以及详细的实施步骤，更为重要的是，纲要在实施步骤中提出了“各级地方人民政府及其体育行政部门应根据当地具体情况，制定本地区的规划和实施方案。”这使得国家层面的群众体育政策具备了地方的配套实施方案，更能因地制宜、具体地开展地方的全民健身。到了新世纪，一系列的群众体育政策相继颁布，内容中最大的特点是数据的广泛出现，可见群众体育政策的规定已经逐渐从定性向定量转变，抽象性政策逐步被可操作性、可衡量性的政策取代。

2.3 程序机制：从政府主导到民主参与

改革开放以前,群众体育政策从制定到执行的程序主要是由自上而下的体育政府系统来完成的，包括社会团体、学者以及公民的体育利益表达难以真正输入到群众体育政策过程之中。因此，这种态势下的群众体育政策核心主体与政策客体的接触是点状的，而不是广泛的、全方位的。这些类型的群众体育政策，由于缺乏了政策目标群体的认同，属于自上而下的供给型政策，因而在执行过程中只能运用强制手段来完成，很难得到政策目标群体的支持，政府主导的群众体育政策程序机制必定受到一定的限制。随着经济体制改革的进行，我国政治体制也进行了大力改革，“重构了政府与社会、中央政府与地方政府的权力义务关系，为各类利益主体追求自身合法权益提供了更加宽广的渠道和更为宽松的环境”。我国公众参与群众体育政策制定过程的方式也有了明显的变化，以往单一官方制定的过程逐渐向公众开放，社会公众可以通过多种渠道，主动参与到群众体育政策的制定过程中，这样由专家咨询、公众参与、政府决策的群众体育政策制定机制逐渐形成。如《全民健身计划纲要》的制定便是在征询了广大群众的利益诉求，咨询了体育界学者的意见与建议的基础上形成的。社会公众的体育利益诉求直接或间接地转化成为政策的内容规定，因而群众体育政策的科学合理性达到了一个新的高度，公众参与体育的热情和自觉性大大提高。

[1] 马宣建.论中国群众体育政策[J].成都体育学院学报,2005(6)：1-7.

[2] 肖谋文.新中国群众体育政策的历史演进[J].体育科学,2009(4)：89-96.

[3] 百度百科：文化大革命.http://baike.baidu.com/view/1921.htm.

[4] 夏成前.新中国农村体育发展历程 [J].体育科学,2007(10)：12-20.