广东实验“法治GDP”

王全宝

去年年底，广东省政府启动了对2013年度全省依法行政的考评工作，并将其中的社会评议工作委托国家统计局广東调查总队实施。社会评议采取入户访问调查与函寄问卷调查相结合的方式进行，在全省范围内随机抽选访问调查对象。

同时，广东省政府派出12个考评组，对21个地级以上市政府和顺德区政府，以及39个省直单位，共61个单位进行了实地考评。

如此高规格、内容全面的依法行政考核在广东省是第一次。

广东法治试水

作为改革开放的先行者，广东省在取得经济持续增长的同时，伴随经济发展暴露出来的各种社会矛盾也日渐突出。

因此，依法治省显得尤为必要。广东较早意识到法治在经济建设中的重要性。1993年，广东省委率先提出“依法治省”。1996年10月，广东省成立依法治省工作领导小组，时任中央政治局委员、省委书记谢非担任组长。此后，历任广东省委书记都担任依法治省领导小组组长。

党的十八大明确提出，到2020年要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的目标，这进一步增强了广东省推进依法行政的信心。

为了将依法治省落到实处，2013年3月，广东省政府出台《广东省法治政府建设指标体系（试行）》和《广东省依法行政考评办法》（以下简称《指标体系》和《考评办法》）。两项措施的出台，为约束行政权力提供了具体操作方案。

“《指标体系》有利于及时发现法治政府建设中存在的主要问题，《考评办法》有利于及时解决法治政府建设中存在的问题。”广东省依法行政工作领导小组办公室主任、省政府法制办公室主任王学成说。

量化法治指标

与经济指标评价体系不同，法治更多是价值层面的理念要求，很难量化。但广东省通过制定详细的《指标体系》，对建设法治政府进行量化考核，使量化法治有章可循。

《指标体系》共设8项一级指标，40项二级指标，108项三级指标，并对法治政府建设具体目标进行分解、细化和量化。

《指标体系》划分了法治政府建设的基本要素。其中，8项一级指标包括制度建设、行政决策、行政执法、政府信息公开、社会矛盾防范和化解、行政监督、依法行政能力建设、依法行政保障。同时，对每项一级指标均提出基本要求，明确工作目标。

《指标体系》除规定定性指标外，还规定了量化指标。其中，量化指标主要包括：社会总体满意度（满意率+基本满意率）均达80%以上，涉及民生重大决策的听证率、民调率均达100%。

为了从源头上防范决策失误或者政策失当，提高行政决策的科学化水平，《指标体系》明确将“民意调查、听取意见、专家论证、社会听证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”作为重大行政决策的必经程序。

为此，《指标体系》还在制度设计上突出了三个方面的内容：未经决策风险评估或者评估未通过的，不予决策；坚持重大行政决策合法性审查和集体讨论决定制度；落实行政决策责任追究制度。

在出台《指标体系》的同时，广东省还配套出台了《考评办法》，将考评结果分为优秀、良好、一般三个等次。

考评包括社会评议和行政系统内部考核两方面。行政系统内部考核，是由省政府派出考评组对各地、各部门依法行政状况进行实地考评。考评按百分制计分，其中，行政系统内部考核分值不超过80%，社会评议分值不低于20%。社会评议则是由社会各界对各地、各部门的依法行政状况进行评议，听取社会各界的评价和意见建议。社会评议由广东省政府委托国家统计局广东调查总队实施。

《考评办法》将社会评议作为必经程序。考评除了硬性规定应当邀请人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体等代表参加外，程序中加进了最重要的一条，就是要通过网上测评、问卷调查、征求意见等方式，对被考评对象的依法行政状况进行社会评议。

“行政执法”满意度低

根据2013年度广东省依法行政考评社会评议调查结果，民众对依法行政工作的总体评价达到“比较满意”。据王学成介绍，根据行政系统内部考核、社会评议以及加扣分项目的初步结果汇总，全省平均得分80多分。

《指标体系》规定的量化指标中要求，“涉及民生重大决策的听证率、民调率均达100%”。而从此次考评结果来看，在这项指标上，全省各地、各部门基本都没有达标。

对此，王学成认为，达标情况和具体推进程度受相关因素制约：一是国家层面对重大行政决策的专门立法尚未出台，决策民调率和听证率缺乏法律法规层面的刚性约束，重大行政决策的程序以及民调、听证的范围还不够明确，具体引导规则、操作规则也不够。二是全省对重大行政决策听证方面的配套制度仍在建立过程中。

行政执法问题是调查中群众反映最多的问题。社会评议结果也显示：群众对“行政执法”方面的满意度相对较低。

“群众对行政执法满意度低的原因，就是在执法过程中存在潜规则。行政执法需要经受一场去潜规则的洗礼，用明规则代替潜规则，而明规则毫无疑问就是法治，就是依法行政。”王学成说。

纳入政绩考核

推动依法行政，尤其是让行政负责人做到有法必依、执法必严，必须寻找到一个动力机制，而再造新的干部考核体系不失为良方。

《考评办法》规定，依法行政工作应当纳入地方各级人民政府及其部门领导班子、领导干部落实科学发展观和政府绩效考评体系。

同时，《考评办法》还规定，依法行政考评结果应当作为被考评对象职务任免、职级升降、交流培训、奖励惩处的重要依据。目前，深圳、佛山都已将依法行政考评结果纳入政府绩效考核体系。

早在2010年，深圳市就已将法治政府建设考评正式纳入全市政府绩效考核体系，分值比重逐年增加，已由最初的6%增至目前的8%，且考核对象涵盖市政府各工作部门、各区政府，实现了考核全覆盖。

目前，广东省干部政绩考核正在去GDP化。专家认为，不妨借鉴GDP考核经验，将法治因素引入干部考核体系，推动依法行政。

在中国政法大学副校长马怀德看来，只有将“法治GDP”引入领导干部绩效考核之中，形成全新的考核体系，才能让依法行政成为各级领导干部自主、自觉的理性行为。

（金卫东荐自《中国新闻周刊》2014年第37期）