治理理论下我国学校体育教育评价影响因素及其机制构建

王忠瑞，王忠波，靳厚忠

(1.中国人民大学 体育部，北京 100872;2.哈尔滨工业大学，黑龙江哈尔滨 150001;3.中央财经大学体育经济与管理学院，北京 100081)

教育部部长袁贵仁在2014年全国教育工作会议上的讲话中提到，要发挥社会评价作用，动员社会参与支持监督教育。他认为，客观、科学、公开、公正的评价是增强教育工作针对性、有效性的前提，可以为政府决策提供参考，为学校改进工作提供依据。这实质上意味着未来的教育管理部门要把评价权和监督权更多交给社会、回归社会，在“管”与“办”的互动中，保持相对独立性，从而形成多方参与的教育治理局面。这为教育的改革与发展指明方向的同时也为体育教育的发展指引了道路。长期以来，我国各级学校体育教育改革的步伐从未停止过，但青少年体质健康状况却一直存在不尽如意的地方，有的甚至令人担忧。细细品味，不仅仅是教育部门及相关部门缺乏监督检查，更深层的原因是缺乏社会的评价、监督。如果做到了管、办、评分离，并将学生体质健康结果及时通知家长并向社会公开，让社会来监督，那么体育教育的发展必将得到有力的制度保障。基于此，本文从治理理论的视角出发分析探讨我国学校体育教育评价机制的构建，便显出其重要的理论价值和现实意义。

1 治理理论内涵与学校体育教育评价

1.1 治理理论内涵诠释

在治理理论视角下探讨学校体育教育的评价及其机制构建问题，为此治理理论的内涵有必要做一诠释。在拉丁文和古希腊语中，治理就是控制、引导和操纵的意思。20世纪90年代西方政治学家和经济学家纷纷赋予治理这一概念以丰富而崭新的内涵。治理理论的主要创始人之一，詹姆斯·罗西瑙认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现［1］。既然治理活动可以不依赖政府也可以不用强制力量来实现，那么它必须有一个相互依存具有共同意愿的团体来承担此任务。为此，另一位权威人物格里·斯托克就认为治理是公共机构与自愿社团的相互依存，这就意味着政府并不是国家唯一的权力中心，来自公民社会的机构和行为者对传统的政府权威提出了挑战，正在承担越来越多的原来由国家承担的责任。我国学者从20世纪90年代起也开始关注并研究治理理论，有的从公共管理的角度去探讨治理的内涵。例如，俞可平认为，治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要的过程［2］。在这个过程中，需要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以此最大限度地增进公共利益。还有的学者从权利、义务角度来研究治理，例如，徐越倩在其博士论文中引用联合国开发署(UNDP，1997)的定义:治理是行使经济、政治和行政的权威来管理一国所有层次上的事务［3］。无论是西方学者对治理的诠释还是我国学者对治理的见解，都有其缘由与依据。而联合国全球治理委员会是这样界定治理的，即各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程［4］。在这个过程中，治理机构既有权迫使人们服从正式制度和规则，也有权迫使人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。当前，将治理理论推及学校体育教育评价领域，就是要促使教育行政管理部门对学校体育教育管理在角色和功能上产生重大转变，从而提升体育教育质量。

1.2 学校体育教育评价界定

2012年10月《国务院关于转发教育部等部门关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》中明确指出完善学生体质健康测试和评价制度，这无疑对学校体育教育的评价工作带来利好的契机。作为“评价”一词，《辞海》的解释为:泛指衡量人物或事物的价值，而进一步查找价值的解释则是事物的用途和积极作用［5］。这样看来，评价是要判断与衡量人物或事物积极作用。由此，可以推断体育评价是判断与衡量体育规划、方案、行动过程或成果优点与积极作用的过程。通过评价可以分析体育实践中存在的问题，并最终达成体育活动的目的或目标［6］。为此，可以这样界定学校体育教育评价，即根据一定的体育教育价值观或体育教育目标，运用可行的科学手段，在信息资料收集与分析整理的基础上，判断与衡量体育教育活动、体育教育过程和体育教育结果的优点与积极作用，从而为提高学校体育教育质量和体育教育决策提供依据的过程。

1.3 治理理论对学校体育教育评价的指导意义

1.3.1体育教育评价的重要性

通过体育教育评价不仅可以促进学生身心健康发展、养成终身体育锻炼的习惯，而且可以对学生进行各种体育教育目标与结果判断与衡量，从而促进体育教学质量不断提高。自新中国成立以来，在“发展体育运动，增强人民体质”的方针指引下，党和国家一直重视学校体育教育工作的开展，对其评价也随着时代的发展逐步得到重视。尤其是近三十余年来，在“健康第一”指导思想的指导下，国家对体育教育改革不断深入，学生在校读书期间体育锻炼的意识与能力不断提升，为此，各级学校在开展体育教育活动的过程中也越来越重视体育教育评价这个环节，体育教育评价制度也逐步得以在学校体育教育中应用。至此，改变了我国传统体育教育考核评价的单一形式，即政府行政主导式。这不仅对我国体育教育未来的发展具有重要的推动作用，而且一旦体育教育评价形式发生改变并能在实践中得以应用的话，那将直接关系到学生体育教育价值观的形成，关系到学生健康素质的培养，为此，体育教育评价的研究至关重要。

1.3.2 治理理论对学校体育教育评价的指导

开展学校体育教育评价既是学校的要求，又是教育主管部门的要求，同时更是社会各方面的要求。搞好学校体育教育评价工作，对学校体育教育的发展有着重要作用。

1.3.2.1 推动我国学校体育教育体制改革深入发展 体育教育改革无时无处不在，这是体育教育的本质及发展趋势所决定的。作为学校体育体制改革的重要手段，学校体育教育评价已越来越受到社会各界的重视。过去各级教育主管部门及学校一直在学校体育教育评价中占据主导地位，掌握着评价权。而学校体育教师、学生、家长、社会在学校体育教育评价中一直处于次要地位或者根本就没有家长、社会参与评价的权利。但随着时代的发展，社会各界对学校体育教育的要求越来越高，这种以政府、学校为主体的行政性评价已远远不能满足时代的发展要求。而治理理论提出了一种新的政府理论，促使政府要由传统的主导型政府向服务型政府转变。正如奥斯本在《改革政府》一书中所指出的:“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”，是“掌舵”，而不是“划桨”。这正好弥补了当前我国学校体育教育评价单一依靠政府、学校行政部门的缺陷，转变政府在学校体育教育管理中的角色和功能，充分发挥社会力量参与到学校体育教育评价管理之中。这样的评价不仅会成为推动和促进学校体育教育发展的动力，而且也会促使治理理论新的发展和运用。

1.3.2.2 加强学校与社会联系提高社会关注度开展学校体育教育评价是学校体育教育积极主动适应政治、经济、文化发展的需要。它要求学校通过系统地搜集分析社会各界对学校体育教育的反馈意见、社会各界对学校体育教育的评价信息以及对体育教育的要求，从而改进体育教学工作，提高体育教学质量。社会各方面参与到学校体育教育评价，不仅可以增进社会各界对学校体育教育的了解，还可以提高有关方面对学校体育教育的关心和支持。这不仅弥补了教育主管部门和学校自己评价自己的局限性，而且社会参与评价会客观根据学校教育任务、办学标准以及人才培养目标，找出优缺点，从而有针对性地改善办学条件，提高教学质量。

1.3.2.3 实现决策民主化、科学化 任何一项正确的体育教育决策或有效的体育教育指导都是以系统且可靠的信息为依据，以科学且综合的价值分析为基础，然后不断进行调节、控制、决策的过程，而所有这些都和体育教育评价有着直接关系。体育教育评价一方面可以使体育教育行政部门系统、全面、准确地掌握和监督学校体育教育质量、管理水平，加强和改进对学校体育管理与监督，以便为决策提供科学依据。另一方面，社会参与评价体育教育使得体育教育评价除了学校、体育教师、学生内部评价以外又引入了外部评价系统，在使决策更加民主的同时，能够从外界的视角对学校体育教育教学过程进行诊断，进而调节、控制体育教育教学过程，促进体育教育改革，不断提高人才培养质量，从而有效解决了社会对体育教育需求的不断增长与体育教育供给不足之间的长期矛盾。

2 单一治理主体下我国学校体育教育评价存在的问题

由于长期以来受“重智轻体”思想的影响，对于学校体育教育的评价主要以学校和体育教师为评价者，而在实际工作中往往仅以体育教师的评价为主，学校对学校体育教育评价工作更多流于形式。近年来，关于如何科学有效地评价学校体育教育工作的研究相继出现。例如，徐延龙的《吉林省高校公共体育课学生成绩评价体系的研究》认为体育课程评价决策的权力集中在行政部门少数人的手里，教师和学生很少参与到课程的评价之中，这种由上而下的评价机制使评价丧失了最根本的激励功能［7］。又如，王亚男的《影响河南省大学生体质健康因素的调查研究》认为，是家长缺乏正确的健康观和教育观以及法律制度不健全等造成学生体质健康问题［8］。再如，杨清琼的《美国中小学体育教育研究》认为，我国传统的体育评价过多强调评价的甄别与选拔功能，难以充分发挥评价在教学过程中的积极作用［9］。从上述研究中，不难看出目前学校体育教育评价问题集中体现在以下几个方面。

2.1 评价指标体系不明确，难以操作

长期以来，我国学校体育教育评价指标体系不仅较为复杂，而且存在着体育教学目标与评价指标不相统一的现象，从而使得实际工作的评价缺乏操作性。按照现行的《体育与健康课程标准》把学生的体能、知识与技能、学习态度、情意表现与合作精神纳入学习成绩评定的范围。但由于评价指标较为复杂，一方面教师在实际操作时很难按照规定来进行评价，从而使得有的评价指标成为虚设;另一方面由于学生并未真正参与评价过程，从而使得评价体系缺乏有效性。另外，在应试教育的大背景下，诸多因素如天气因素都会导致体育教育评价目标在实际体育教学中无法实现。这样，无论是教师评价还是学生评价都存在偏颇的一面，这样的评价体系自然也就失去了其应有的效力。

2.2 评价内容单一，忽略综合素质培养

在评价内容上，我国学校体育教育评价往往偏重于对身体素质和运动技能的评价，而对学习态度、情意表现与合作精神等评价重视不足。目前《体育与健康课程标准》的学习领域目标包括运动参与目标、运动技能目标、身体健康目标、心理健康目标、社会适应目标，但由于长期以来受“三基”体育教学思想的影响，大部分体育教师在教学时都重视运动技能目标的达成，而对其他目标的教学往往忽视。而这也就导致了在评价体育教育时忽视心理健康目标、社会适应目标的评价。被忽视的这些恰恰是影响学生进行体育运动的深层动机和重要因素，对学生终身体育的形成和培养有重大的影响作用。如果在教学时关注学生学习态度、情意表现与合作精神等，在评价时就会调动学生参与评价，这样就会使体育教学评价多了全面性少了片面性，多了民主性少了独断性，然而现实的情况恰恰相反。

2.3 注重整体性评价，忽略个性评价

在我国，学校体育教育的主要评价方法是终结性评价，为此，教师和学生更多关注期末或课程结束时的最终结果。当最终成绩出来之时也是教学过程结束之际，无法进行及时的反馈，不能适时地为学生今后改进学习提供建议。国家《体育教学大纲》规定，体育课为必修课，各个学期的各项考核均为考试。体育教师要根据每个学生平时的锻炼、完成教学大纲规定的内容以及实际操作情况给出最终成绩。但在实际教学过程中，多数体育教师在学期最终评定时一般只根据多数学生的体育技能情况进行整体性评定，没有根据学生个体差异判定其体育技能，这既不能调动多数学生运动态度和兴趣，也不能激发先天体育基础薄弱同学的积极性。

3 治理理论下我国学校体育教育评价的影响因素

之所以要求“治理”，是因为管理中出现了“政府失灵”，它既需要社会各界的积极参与，发挥社会力量，又要做到合法性、透明性、责任性、回应性等。在评价学校体育教育时，国家、学校起主导作用，甚至学校代替国家行政部门做单一的评价主体，而缺少了社会这个主体。从而使得三方的责、权、利得不到相互促进、相互制约，管理失灵也就在所难免。为此，影响我国学校体育教育评价的因素主要体现在3个方面。

3.1 政府层面的因素

治理理论认为社会多元化的，在解决体育教育质量问题时，政府应把原先集中、集权管理的责、权、利逐步转移给社会，使唯一的权力中心变为多元中心，减弱政治权威，从而形成由公民参与的多元治理主体共同治理的局面。国家、社会、学校等，只要得到社会公众认可，皆可成为社会权力的中心，且参与到体育教育改革与发展中来，参与到体育教育的评价管理中来，积极发挥社会的力量。

治理主体的多元化意味着治理目标的多元化。在治理体育教育过程中，不同的治理主体可能具有不同的利益诉求和不同的治理目标。政府是国家利益代表者，应该把国家、民族的复兴当作自己的最高追求。但当政府所代表的集体目标与少数官员所代表的个人目标发生冲突时，利益最大化所体现的个人目标就显现出来。这也就是为什么当全社会都在关注升学率时，政府作为国家集体利益的代表者有时自然会“顺应民意”，于是出现了政府领导下的个别教育主管部门就会忽视学生的身体健康，对体育教育既缺乏有效监督检查，也没有将相关法规制度落实到实处。为此，从政府层面就缺少把权力转移给学校、社会的制度保障及实施细则，社会参与体育教育评价也就无从谈起。

3.2 学校层面的因素

从治理角度讲，学校也是治理体育教育的主体，它代表的是千千万万学子的利益。它有责任和义务认真落实与开展体育教育工作。但它作为一个教育主体而言，在培养德智体美全面发展的人才同时，其也在追求自身利益最大化。虽然影响和决定学校治理目标的因素是多元的，政府、社会、学生、家长都会影响到学校的治理目标。各级学校在不同发展阶段都会有不同的治理目标。但在当前素质教育贯彻乏力、应试教育的观念依旧强烈的时代背景下，学生升学成绩、升学人数多少即成为评价学校政绩的杠杆，于是学校以文化课考试为核心，升学人数多少排位次，“升学率、就业率”遂成了学校追求的治理目标。至于体育成绩的好坏暂时被放在一边了。学校层面单一的评价主体不仅导致学校体育教育工作不受重视，而且在评价中也不会调动体育教师、学生的积极性，更不用说发挥社会力量参与到体育教育的评价中来。

3.3 社会层面的因素

在当前就业形势日趋严峻的背景下，无论中学生还是大学生都重视文化课学习，忽视体育锻炼;无论学校领导、老师还是学生家长都关心学生学习成绩而较少顾及体育课教学。由此整个社会形成了一种不正确的人才观、教育观、家庭成才观、育子观。然而，从治理理论的角度出发，社会也是治理体育教育的重要主体，学校体育教育的好坏在很大程度依赖社会对体育教育的认可。假如在人才招聘会上，用人单位同等对待应聘者在校体育成绩与文化成绩，学校在人才培养时会不重视体育教育吗?家长会不重视体育锻炼吗?一旦社会参与治理体育教育之中，无论在思想观念上还是实际行动中都会体现对体育教育的关注，社会各界(包括学生家长)都会重视体育教育并积极参与到体育锻炼之中，这将对政府、学校、学生各方来说会起到积极的导向作用。正如马克思所言，就人和人类社会来说，“把人与社会连接起来的唯一纽带是天然必然性，是需要和私人利益。”［10］439为此，社会各界(包括家长)应积极发挥治理主体的作用，其治理目标是与成千上万的学子成长成才息息相关的。

4 治理理论下我国学校体育教育评价机制的构建

要建立学校体育教育的评价机制，需要政府、学校、社会相互协调、相互配合，形成共同促进学校体育教育工作的合力，进而达成共同治理的态势，才能促使我国学校体育教育评价机制产生功效。

4.1 转变政府管理职能，提供制度保障

由于政府治理是代表着国家整体的利益，治理不仅涉及教育领域的方方面面，更关乎社会千家万户的利益，这其间必然要产生这样或那样的矛盾，这些矛盾在一定程度上阻碍了政府管理职能转变的步伐。为了解决学生体质健康问题，我国政府无论在方针政策出台还是规章制度建设上都长期坚持不懈，但所取得的效果仍旧不甚明显。为此，只有政府转变管理职能让全社会共同参与到学校体育教育的治理工作中，才能使学校体育教育彻底转变。政府应该抛弃传统公共管理的垄断和强制性质，强调政府、学校、社会的共同作用，促使政府转变职能，为社会各方参与评价提供制度保障。换句话说，只有政府建立了适当的体制和制度，才能为社会各方参与评价形成相应的保障机制。

4.2 转变学校评价体系，搭建社会参与平台

在政府、学校、社会三者之间，学校是体育教育评价的核心环节。这不仅因为政府行政主导作用需要通过学校来实现，而且因为社会的参与作用也需要通过学校的平台来实现。更为重要的是，学校体育教育的实施者、受教者都在学校，实施效果的好坏都需要通过学校这个平台展现出来。为此，要想社会各方参与评价学校体育教育，在学校层面需要搭建一个操作平台，即组织机构体系。当这个操作平台逐渐走向系统化、制度化、规范化时，它的效率也就产生了。也只有把学校内部的评价与社会参与的评价有机结合，它的结果才能较为客观、公正，它的影响才能对整个学校乃至社会产生深远意义。因此，学校层面应转变评价体系，为社会各方参与评价搭建操作平台，这对学校体育教育工作的开展有着积极促进作用。

4.3 加强宣传教育，激发社会参与动力

马克思曾说:“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”［10］82由此可见，利益是各方参与治理体育教育的根本动因。由于社会这个治理主体的性质各不相同，决定了在社会治理过程中会出现代表各自不同利益的诉求和治理目标。由于学校体育教育所产生的效果具有长期性、滞后性以及隐性等诸多特点，当不能在社会上产生直接的经济效益时，很难做到让社会参与和支持学校体育教育评价工作。为此，政府部门、各级学校有责任、有义务去宣传体育教育价值与功能，积极鼓励社会各界关注体育教育，并参与到体育教育评价中来。让社会各界了解青少年学生的身体健康状况，不仅关系到国家和民族的未来，而且关乎社会各行各业发展的希望。只有这样社会各界才能关注学校体育教育在人才培养中的作用，才能关注体育在人才录用上的标准，才能把学生身体健康状况与英语、计算机等级证书一视同仁，营造有利于学校实施素质教育和加强体育教育工作的氛围。

概而言之，影响我国学校体育教育评价的因素是多方面的，只有建立了与政府、学校、社会各方都有利益关联的评价机制，才能调动各方力量来破解我国学校体育教育长期发展不利的局面。

［1］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:2.

［2］俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁［M］.北京:社会科学文献出版社，2002:193.

［3］徐越倩.治理的兴起与国家角色的转型［D］.杭州:浙江大学，2009:28.

［4］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:4.

［5］钟启泉.课程设计基础［M］.济南:山东教育出版社，1998.

［6］杨文轩，陈 琦.体育原理［M］.北京:高等教育出版社，2004.

［7］徐延龙.吉林省高校公共体育课学生成绩评价体系的研究［D］.长春:吉林大学，2007.

［8］王亚男.影响河南省大学生体质健康因素的调查研究［D］.郑州:河南大学，2009.

［9］杨清琼.美国中小学体育教育研究［D］.北京:北京体育大学，2010.

［10］马克思恩格斯全集［M］.第1卷.北京:人民出版社，1959:439，82.