浅谈新《高等学校财务制度》实现新突破

宁夏大学 邵淑宁

一、引言

高校财务制度是事业单位财务制度体系的重要组成部分，原《高等学校财务制度》（以下简称制度）于1997 年经财政部、教育部批准，于1998 年1 月1 日起正式实施，制度实施以来，对于强化高校财务管理的规范性，完善高校财务管理的体系性，促进高等教育的改革与发展起到了重要作用。随着我国公共财政体制改革不断深化和高等教育事业的快速发展，高校的内外部环境都发生了翻天覆地的巨大变化，标准化，规范化，系统性的管理要求对高校财务制度里完善从会计管理到财务的全面管理，全面预决算的管理、、资产的全生命周期管理、综合的绩效评价提出了新的更高的要求，旧制度已不能适应当前财政科学化规范化精细化管理及高等教育事业改革发展的要求。

二、新《高等学校财务制度》实现新突破

2012 年12 月19 日，财政部、教育部以财教〔2012〕488 号文印发《高等学校财务制度》。该《制度》分总则、财务管理体制、预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理、成本费用管理、财务清算、财务报告和财务分析、财务监督、附则14 章共76 条，自2013 年1 月1 日起施行。新修订的高校财务制度与旧制度相比在六个方面有重大突破。

（一）决算管理实现新突破 高校财务预算管理里的决算管理使非常重要的一个方面，它充分体现了高校预算管理的完整性。但当前的预算管理实际操作中却存在着重预算争资源，轻决算不看结果的倾向，导致决算工作不系统；决算数据不严谨、不完整、不真实；预算和决算严重脱节等现象。要从根本上解决问题，不仅需要打通预决算之间的不衔接，形成闭环管理，还需要从管理制度的完善入手。新《制度》为我们提供了可能，它强化了决算的要求，明细了决算的定义，编制和管理要求，细化了决算的内容，从而确定了决算在整个预算管理体系中的决定性地位。决算管理是我国公共财政体制预算管理中的特殊要求，过去偏重强调预算编制的准确性和预算执行的有效性，忽略了决算管理在预算管理体系中起到的决定性作用，通过决算管理唯独制度的细化和明确，有效地杜绝了预算编制过程中的水分和随意性，起到监督和预防的作用。同时，决算和预算有效的配合，形成一个完整的管理体系，保证了预算的有效执行和预算执行结果的可控性。

（二）收支结转与结余管理实现新突破 目前我国实行的是年终国库集中支付制度，这就要求从中央到地方财政直到高校都要加强对收支结转和结余的管理。新《制度》对高校收支结转和结余的概念进行了重新的界定，明确了三项重要的要求，即“财政拨款结转和结余的管理，应当按照同级财政部门的规定执行”，“非财政拨款结转按照规定结转下年度继续使用，非财政拨款结余可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分作为事业基金用于弥补以后年度单位收支差额”，“经营收支结转和结余应当单独反映”。另外，针对过去高校在事业基金使用中对支出控制不严，与预算管理严重脱节，严重超支等问题，新《制度》中强化了基金管理中的封顶-即支出不能超出基金规模的硬性规定，保证资金收支平衡，统筹安排，合理使用。

（三）在建工程管理实现新突破 长期以来，我国事业单位的基本建设投资执行《国有建设单位会计制度》，与基本建设相关的资产、负债及收支都只在基建账套中反映，基建账数据长期“游离”会计“大账”。新《事业单位财务规则》（以下简称规则）要求事业单位对于基建投资，在按照基建会计核算规定单独建账、单独核算的同时，将基建账相关数据定期并入单位会计“大账”，这是部门预算管理和事业单位财务“收支统管”的客观要求，这一规定有助于提高事业单位会计信息的完整性，为事业单位全面加强资产负债管理、防范和降低财务风险发挥会计信息支撑作用。《制度》采取了与《规则》一致的作法，在资产分类中增加了“在建工程”，明确了“在建工程”的定义、核算和管理要求，随着国家经济社会的全面发展、财力的不断增强，国家用于支持高等学校基础设施建设等方面的投入大幅度增加，将“在建工程”纳入学校“大账”管理，可以使高等学校资产的管理更加完整、准确。

（四）固定资产、无形资产核算实现新突破 制度第四十三条提出高等学校要对固定资产计提折旧。第四十七条提出高等学校应当对无形资产在其使用年限内采用年限平均法进行摊销。固定资产是高校资产的重要组成部分，是完成教育和科研任务必不可少的物质基础。在现行高校会计核算制度下，高校对非经营性资产既不计提折旧，也不计提固定资产减值准备，其账面价值反映的是固定资产的历史成本，不能真实反映该高校的资产状况。

（1）为什么要对固定资产计提折旧。新制度的一项非常重要的变化就是引入了“修正的权责发生制”，修正的权责发生制在制度中主要体现在三个方面：一是对固定资产计提折旧；二是对无形资产进行摊销；三是要进行成本和费用的核算。

（2）固定资产折旧的计提范围。《制度》规定文物和陈列品、图书、档案、动植物不提折旧。文物和陈列品、图书、档案等是能够长期重复使用的，而且是属于消耗性的，它的使用年限是不确定的，所以对它们不计提折旧。

（3）对固定资产如何折旧。制度中规定了两种方法：年限平均法和工作量法。另外制度中规定高校计提折旧不考虑净残值，高校属于事业单位，事业单位的固定资产属于国有资产，资产处置的收入要全额上交财政，资产处置时的收入形成一项负债而不是一项收入，对于高校来讲处置固定资产是不存在净残值的。

（五）成本费用管理实现新突破 此次修订将成本费用独立为一章，主要是考虑：一是高校虽然为非盈利的事业单位组织，不以追逐盈利为目的，但高校财务管理一方面要满足财政预算收支管理的要求，另一方面也需要为社会了解高校资产、负债状况和资金使用绩效提供服务。而成本核算是考评高校资金使用绩效的一个重要途径。近几年社会各界对高校财务会计信息的准确度和透明度要求很高，对于与收费相关的生均培养成本的计算非常关注。高校财务管理基于权责发生制的成本核算和绩效评价，能够更准确更全面的反映高校提供的教育服务所耗费的资源成本，更好地将投入与产出进行配比，对高校财务状况和综合业绩的评价更准确、客观、真实。二是从整个制度来看结构也更趋于合理，因为将资产、负债、收入、成本费用、净资产这几个部分放置在一起，主要是从权责发生制的角度提出财务管理要求与信息。高等教育领域已经出现争夺优秀生源的竞争，学校要想在激烈的竞争中立足，必须改善内部管理，在相同产出的情况下努力降低培养成本，追求经济效益和社会效益的双丰收。

（六）在预算管理、支出管理、资产管理、负债管理方面实现新突破 具体为：

（1）加强预算管理。一是加强预算编制的管理。高校预算编制应当遵循“量入为出、收支平衡”的原则。高校预算应当自求平衡，不得编制赤字预算。二是加强预算执行的管理。高校应当严格执行批准的预算。强化了预算的严肃性和约束力。三是加强预算调整的管理。明确了国家对财政补助收入和财政专户管理资金的预算一般不予调整，确需调整应当报主管部门审核后报财政部门审批。

（2）加强支出的管理。针对过去高校存在的虚报虚列等现象，新《制度》提出了对支出进行绩效评价的要求，这是一大突破。通过对资金使用的有效评价，可以提高资金的使用效率和效益，把钱用到刀刃上，用到更合理的地方，更有价值的地方。高校应本着勤俭办事业的思想，切实加强支出管理，提高资金使用效益。首先要强化预算管理，加强资金使用的计划性和科学性。要严格论证项目的可行性，分清轻重缓急，把有限的财力投入到最急需的项目，最大限度的发挥资金的使用效益；合理划分各类支出比例，特别要控制人员经费支出；科学合理地调整专业、学科设置，优化高校布局结构，最大限度地整合、共享资源，避免重复建设，降低教育成本；要充分挖掘内部潜力，合理调度资金，科学合理安排支出，在保证教学科研质量的前提下，压缩控制不必要的支出。通过自有资金的有效运作，提高资金使用效益，减少贷款额度，降低贷款成本。

（3）加强资产的管理。“211”工程实施以来，国家加大了对高等教育的投入。由于沿用旧的管理体制，加上管理意识的落后，在加大投入的同时，只注重资产的投入，而轻视资产的管理。注重有形资产的管理，轻无形资产的管理，导致高校国有资产的利用率底下，资产闲置、资产流失现象非常严重。新修订的《制度》明确在以下方面加强资产管理：一是加强固定资产的日常管理。高校应当根据国家有规定，结合本校实际情况，制定学校固定资产管理办法。具体工作包括要制定固定资产保管和使用制度；建账、建卡，并做好清查盘点工作；建立信息管理系统及时全面的了解固定资产的管理状况。二是加强对外投资的管理。新《制度》强化细化了高校的对外投资的管理，明确了高校不是不可以对外投资，但需要按照国家的相关规定，履行相应的报批审核程序后方可投资，这样从制度层面避免了高校对不相关领域的盲目投资和高校的企业化现象。同时,新《制度》严格规定了高校不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，并不得在股票，期货，基金，债券等领域进行投资，从而避免高校的投资风险。三是加强资产处置的管理。高校资产处置应当遵循公开、公平、公正和竞争、择优的原则，严格履行相关的审批程序。高校资产处置收入应当按照国家有关规定实行收支两条线管理。四是加强资产配置的管理，建立资产共享、共用制度，提高资产使用效率。

（4）加强借入款项的管理。《制度》明确高等学校应当建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不得违反规定举借债务和提供担保。随着我国高等教育由精英化向大众化的转变，教育规模不断扩大，办学条件与教育发展的矛盾也日益突出，高等教育发展面临困境。资金匮乏是制约高校跨越式发展的关键因素。在政府拨款增长不多的情况下，各高校负债办学已经成为一种普遍采用的方式。我国高校通过负债筹资在一定程度上缓解了扩招带来的压力，改善了办学条件，但由此带来的财务风险不容乐观。目前一些高校盲目搞规模扩张，由于盲目扩张，个别高校债务问题已影响到学校正常运行。高校要根据自己的实际情况，适度掌握负债规模，防范风险，以充分发挥负债对高校教育事业发展的促进作用，同时控制风险和把教育产业当做企业经营的趋向。

三、结论

近年来，我国的教育产业高速发展，国家财政对教育倾斜，投入力度也不断加大，广大群众对教育的认识和要求也不断提高。这就更加要求我们高校的财务管理体系要不断健全完善，一则更好发挥国家财政投入的效果，依法，科学，民主，规范，精细化，系统化的进行管理，二则强化基础管理工作和基层工作的建设。高校充分借助新《制度》的东风，加强财务管理的力度，让有限的公共财政资源发挥更大的效能，使我们的公共教育事业更快，更好，更健康的发展，为广大群众提供更多好的公共产品。

［1］新《高等学校财务制度》2012 年12 月。

［2］旧《高等学校财务制度》2012 年12 月。

［3］《事业单位财务规则》2012 年12 月。

［4］李巍：《浅谈新〈事业单位财务规则〉》，《现代商业》2012 年第12 期。

［5］王越舜：《新〈高等学校财务制度〉浅析》，《北方经贸》2013年第10 期。

［6］高利姣：《新〈高等学校财务制度〉修订内容浅析》，《会计师》2013 年第18 期

［7］王青云：《新〈高等学校财务制度〉的主要改革内容》，《金融理论与教学》1997 年第4 期。

［8］杨桂：《新制度·新变化·新思考——基于〈高等学校财务制度〉的改革分析》，《企业导报》2013 年第16 期。

［9］王润华：《贯彻执行〈高等学校财务制度〉要注意的几个具体问题》，《教育财会研究》1998 年第6 期。