我国对外贸易产业梯度转移环境保护问题研究——基于ISO环境管理标准和发达国家经验视角

刘晓峰 博士

一、我国对外贸易产业梯度转移环境保护问题意义重大

(一)推行ISO环境管理标准已经成为全球共识和自主选择

ISO14000环境管理系列标准(以下简称ISO环境管理标准)，由国际标准化组织ISO自1993年着手制定。该标准建立了一整套包括环境管理体系(EMS)、环境管理体系审核(EA)、环境标志(EL)生命周期评价(LCA)、环境绩效评价(EPE)、术语和定义(T&D)等方面的认证体系，是世界各国推进可持续性发展经验的总结，体现了世界范围对环境问题的高度认可，更避免了国家间滥用“绿色壁垒”的情况，对国际贸易产生了巨大的促进作用。其一，ISO环境管理标准是一套符合现代企业管理模式的环境保护认证体系，取得认证的企业要根据标准对自身进行评估和监督，尤其是对能源消耗进行分析，便于企业及时发现日常经营活动各个环节中存在的问题，使企业不断按照“绿色模式”改进自身的经营与管理，从而做到节能减排，提升生产效率和经济效益。其二，WTO《技术贸易壁垒协议》中关于“强迫性标准”和“自愿性标准”的相关规定特别提及了ISO环境管理标准，多数发达国家在进口时也要求出口国的企业必须取得环境标准认证(比如欧洲电子类产品进口)，这都说明该认证是一套世界性的通行规范，是对外贸易类企业参与国际竞争的“绿色通行证”，可帮助企业有效地规避“绿色贸易壁垒”，拓宽自身的贸易渠道，增强贸易竞争力。其三，可持续发展和环境保护意识逐渐成为了世界各国所认可的共识，越来越多的消费者在选择产品时开始关注企业的环保水平，这使得企业可以通过获得ISO环境管理标准认证极大地提升自身形象和品牌价值。

(二)环境保护问题应成为我国对外贸易产业梯度转移过程中的重点关注

目前我国国内推行ISO环境管理标准的实际情况不容乐观。不仅没有引起企业足够的重视，更没有达到普遍性的社会认知和认可，这与我国现实的社会经济发展状况有关。其一，按照经济发展总体水平来看，我国仍属于发展中国家，有限的财政收入限制了环境标准的推广。其二，环境保护意识的普及较晚，社会居民和企业法人环境保护意识的缺失，使得企业不愿意花费较大的成本进行认证。其三，环境管理标准相关的法律法规不够完善，标准的识别和持续监督的力度不足。这都严重阻碍了ISO环境管理标准在我国的实施和推广。

改革开放以来，我国经济社会发展成就令世界瞩目，尤其是对外贸易产业发展迅速，为我国经济腾飞作出了卓越贡献。但也应该注意到，我国区域发展极其不均衡，严重影响了我国经济与社会总体发展水平；同时，基于劳动密集型的对外贸易产业发展已呈现出下行趋势，东部地区能耗、污染、排放等环境压力日益加剧，产业发展面临发展途径的重新选择和定位。因而，推进对外贸易产业由东部发达地区向中西部梯度转移势在必行。区域产业转移战略是国家基于经济社会总体发展目标需求、区域经济协调发展需求、产业发展环境变化等因素所制定的国家发展战略，能否在推进产业转移的过程中兼顾环境保护，协调好经济发展与环境保护之间的关系，对于加快东部进入战略性新兴产业发展期和全力推进中部崛起，以及实质性地落实新一轮西部大开发战略都具有重大战略意义。

总体来看，ISO环境管理标准不论对于微观企业还是对于宏观经济发展，都具有十分重要的促进作用，因此受到各国尤其是发达国家的高度认可。国际上获得该标准认证的企业每年以200%的速度持续增长，其中大多都是来自发达国家的大型跨国企业。而我国由于自身的现实状况，对ISO环境管理标准的推广范围和力度与发达国家的差距较大。在我国对外贸易产业梯度转移战略的实施过程中，环境保护及环境管理标准的推广应当受到重点关注。

二、发达国家以绿色经济为主导的发展战略及相关经验借鉴

在进入21世纪后，国际范围内已经形成了以环境保护为主导意识的绿色发展新趋势。发达国家如英国、美国、日本、德国、法国等国家工业化和城市化进程已经基本结束，并且利用工业后时代出现的技术革命使环境污染问题从技术层面得到了一定程度的控制和治理。

(一)英国重视发挥绿色经济牵引作用，带动整体产业发展

英国将绿色经济发展确定为经济政策的核心。为了应对金融危机带来的负面影响，英国拟通过绿色金融支持绿色产业，以带动整体产业发展，复苏经济，扩大就业，具体措施分为绿色能源、绿色生活方式和绿色制造等三个方面。绿色能源方面，2009年7月15日，英国发布了《英国低碳转换计划》、《英国可再生能源战略》等，计划到2020年使可再生能源占到总能源供应的15%；绿色生活方式方面，2007年5月，英国政府发布了新的《能源白皮书》，进一步明确了实现低碳经济的能源总体战略，并为低碳客车和电动汽车提供大量补贴；绿色制造方面，英国政府启动“绿色振兴计划”，斥资2.5亿英镑扶持电动车、混合动力车制造业的批量生产，以提升本国低碳汽车制造业的实力，增强其未来的出口竞争力。另外，英国政府通过绿色投资银行，对海上风力发电以及绿色科技研发提供大量补贴，特别为私营企业如REG风电公司等跨国公司进行海外投资提供额外的融资支持。通过以上一系列的政策，英国绿色产业发展势头迅猛，不仅带动了全国的经济发展，还有效扩大了就业。近两年来，英国的绿色产业以年均4%以上的增长速度，为英国整体经济增长的贡献超过1/3，并占据了英国GDP的8%以上，混合燃料制造、电动车制造以及风电等绿色产业为英国提供了100万以上的就业机会，并已经在产业规模上超越了部分传统产业，如电信业、航空制造业等。

(二)美国重视绿色能源开发，致力于经济战略转型和振兴

能源问题是美国政府多年来施政的核心问题，其绿色新政的重点紧紧围绕发展新能源，并加大相关产业扶持和科研创新投入。2008年以来，奥巴马政府两届任期中陆续发布了一系列制造业振兴政策，包括《制造业促进法案》、《清洁能源技术制造业和出口援助法案》以及《美国复苏与再投资法案》等。其中多项新政提及要将新能源相关产业作为投资重点，通过信贷担保、减免税收等措施持续加大新能源供应，并且在包括气候变化技术计划(CCTP)、氢燃料计划、未来发电计划(Future Gen)、发展生物质能源和碳捕集与封存技术研究计划等科技研发方面加大投入力度，同时斥巨资支持新能源相关的基础设施建设。这些政策构成了美国21世纪发展创新型经济的完整框架，其目的是在基础设施建设和科研创新方面提前布局，利用科技优势扩大“气候友好型能源”的使用，摆脱美国对国外石油能源的依赖并减少碳排放，以培育具备较高创新能力的制造业主体，扩大就业，加强美国本土制造业和新兴产业的贸易竞争力，完成向“出口推动型”战略转变，以促进美国经济战略转型和振兴。

(三)日本以低碳相关产业发展为主导， 提升资源能源利用效用

日本政府基于经济危机导致的全球经济形势的变化，自2008年起开始调整经济发展政策，逐步确立了其21世纪的整体发展战略。日本将低碳相关产业定位为战略发展核心，并根据社会现状兼顾发展医疗、健康以及老龄产业，通过加大投入、提供巨额补贴以及鼓励科研创新等方式，改变日本产业支柱单一的局面，并持续提供更多的社会就业；在对外贸易方面，通过建立新型的政府与私人企业合作关系，加强日本企业在国际竞争中的实力。2008年以来，日本政府陆续通过了《低碳社会行动计划》、《绿色经济与社会变革》以及《产业结构展望2010方案》等政策草案，强调国内资源利用效率、产业发展和对外开放。资源利用方面，日本通过国家制定的节能环保标准的监督管理，并通过税制改革，鼓励企业节能减排，增强日本能源自给能力；产业发展方面，日本以优先发展低碳相关产业为核心，重视开发和适用节能新产品，同时将医疗、健康和护理等相关产业定义为“社会问题解决产业”，并连同基础设施制造业、新能源产业、文化创意产业以及尖端技术产业等一起确立为未来五大重点支持的战略性产业，拟对新能源、健康以及医疗产业增加总计95亿日元投入，预计为社会创造400万以上的就业机会。

(四)其他发达国家经验及经验总结

法国绿色发展之路主要特征是充分利用自身在资源和技术上的优势，积极主张发展可再生的绿色能源，对生物能源、风能、地热能、太阳能以及水力发电等可再生能源相关产业加大投资和建设力度，尤其是根据本国在乙醇燃料相关技术上的优势为基础，大力推广低碳汽车制造业和公共运输服务业。德国为摆脱经济危机，将发展生态工业作为绿色经济发展的重点，重视对环保技术创新的投资，尤其重点发展利用太阳能，不仅摆脱了依靠煤炭发电的高污染能源消费方式，保护了环境，同时为社会创造了6万个就业岗位，极大地刺激了金融危机后德国经济复苏。韩国为振兴经济，推出“低碳绿色增长”经济发展战略，计划大幅提高新能源、可再生能源所占的比重，一方面加大传统产业改造升级力度，另一方面重视发展新兴绿色产业，并注重将二者结合以确立韩国21世纪全国经济“绿色化”的新型产业布局。

综上，主要发达国家在新形势下制定的经济发展战略普遍具有以下特点：第一，重视环保、低碳以及新能源产业的发展，将相关产业确立为本国未来产业发展支柱，希望通过新兴产业带动整体产业发展并扩大就业；第二，重视绿色经济相关的基础设施建设，无论英国、美国还是日本等国家，均强调基础设施在未来经济发展中的重要作用，并纷纷为尽早确立自身竞争优势提前布局；第三，重视发展开放型经济，以上各发达国家都将提升本国未来国际竞争优势的措施纳入经济发展战略，在发展新兴产业的同时强调积累相关产业竞争实力，希望以新兴产业对外出口和投资奠定本国未来开放型经济的优势地位。这些经验对新形势下科学推进我国对外贸易产业梯度转移战略，更好地实现经济社会可持续发展具有重要的借鉴意义。

三、产业梯度转移中应确立环境风险控制机制以及污染控制原则

在推进产业梯度转移、促进区域间协调发展的进程中，笔者建议应该根据ISO环境管理标准的相关规定，加快建立产业转移环境风险控制机制，同时在借鉴发达国家经验的基础上明确环境保护重点，处理好对外贸易发展与环境保护之间的关系，走可持续发展之路。

(一) 建立环境风险控制机制

由前述关于ISO环境管理标准的论述可见，其不仅是一套国际通用的环境保护标准，更可以作为环境执法、市场准入与资源利用监管等方面的重要依据。有鉴于此，笔者建议：

第一，根据ISO环境标准建立前置评估和统一监管机制。产业转移的承接主体在接受承接产业申请后，应根据ISO环境管理标准以及国家环境保护相关法律法规，建立明晰的产业环保标准细则，对转移产业进行前置性预评估，确定该产业或企业是否符合国家和地方政府相关的环境与资源的法律法规要求，设置承接产业转移准入的第一道门槛，过关后再履行其他承接程序。承接项目开始建设后，应依据ISO环境标准对产业或企业进行统一的环境监测、监管，当地政府对转移的企业和本土企业应当一视同仁，实施统一的ISO环境管理标准，公平实施环境管理。但是，环境保护的标准原则在不同的地区又有所不同，新形势下的产业转移除了要遵照国家的环保法律法规之外，越来越多的环保领域相关政府部门以及地方政府，都有创新的现行的环境保护政策要求。因此，对转移的产业项目的环境评估范围更广，标准更严格，创新和完善了产业转移的项目环境评估体系。具体措施的制定可以参考环境管理体系审核(EA)以及环境绩效评价(EPE)的条款，兼顾考察标准的规范性与适用性。

第二，以资源数据库为基础建立产业污染指标监测查询机制。 承接主体应该为转移企业建立资源利用数据信息库，掌握产业对当地资源的需求种类、需求数量与规模、开发利用效率等情况，考察转移产业与当地资源的匹配情况，制定承接产业转移资源匹配和供求规划，实现资源的合理匹配、节约和保护、实现资源效率最大化和发展循环经济的目标，这与ISO环境管理标准中关于提高资源利用效率的目标高度一致。在此基础上，地方政府对产业转移的企业或项目，可以及时对承接产业的环境标准执行情况进行信息查询，对有严重违法违规的污染企业采取更加严格的审批程序，对这类企业原则是先进行产业的技术设备升级或更新，“先升级后转移”或“先升级后生产”，将污染源挡在门外。

第三，加大环境保护法规条例的执行力度。近年来我国不断加强环境保护相关的立法建设，但环境保护的正效应往往未能充分发挥，而环境污染的负效应却表现明显，这说明环保法规和条例的执行力度仍有待加强。在承接产业转移进程中，应当将以上法规和条例作为承接产业转移的首要原则，加大这些法律法规的执行力度，并建立健全的法律咨询服务体系，最大化环境保护的正向效应，让法律法规为产业转移筑起一道绿色防线。其中，明确环境污染准入和退出原则是重点。在承接产业转移的项目前置审批程序中，环境评价尤为重要，评价出来的各项指数尤其是排放和单位能耗的指数应作为承接项目的第一道门槛，实行“一票否决”制；对于承接以后的产业运行的环境效能进行跟踪监管，不符合当初环境评价标准的，要限期整改，整改仍不达标准的产业或企业，实行强制退出机制，保障产业转移质量。

(二)明确承接产业转移的环境保护重点

由前文对发达国家经济发展战略的总结和经验借鉴，笔者建议作为国家产业转移战略的承接区域，中西部地方政府应根据当地经济社会总体发展目标，综合考虑资源禀赋优势和环境承载力等因素，规划承接转移产业的重点，科学有序实施承接，提升承接效率。

第一，重点承接新能源等环保“新兴产业”。根据发达国家的相关经验，发展绿色产业无论从国家战略层面还是产业自身发展层面考量，都是具有时代意义的优先选择。2013年我国公布了《战略性新兴产业指导目录》，其中规划发展的新兴产业在理论层面均具有相对生命周期优势，在资源与环境的控制标准方面也比较严格。因此，中西部应根据区域经济社会中长期发展总体目标和资源环境等相关因素，积极承接战略新兴型产业转移，增强区域产业经济长期稳定发展。如内蒙古自治区的鄂尔多斯市，将发展大型航空制造业作为承接重点，利用发展战略新兴型产业机遇，推动了资源型城市的经济转型发展，转换了以煤炭为主要能耗的经济发展模式，对于保护资源与环境具有多重良性效应。

第二，重点承接资源优化配置型和可持续发展的产业。各发达国家制定的产业发展政策，对资源优化配置和可持续发展均给予了足够的重视。对于转移来的产业来说，转移是为了得到更大的发展空间和增强贸易竞争力，而对于承接主体来说，承接转移是为了更合理地利用当地资源，带动区域经济体系多产业发展以及区域社会多领域的可持续发展。因此，中西部地区在承接产业转移前，应该从要素角度审核转移来产业或企业与当地资源禀赋的匹配度，并将可以充分利用当地优势资源的产业作为承接发展的重点，并针对自身经济发展的薄弱环节，尽量选择承接那些可以为本地带来多个领域正效应的产业，比如西部地区根据自身已经具备的优势和急需转变的劣势，将“资源密集型+技术密集型”、“资源密集型+资本密集型”等对外贸易产业作为重点，最大化产业转移对当地经济发展的多重溢出效应。

第三，重点关注“资源节约型承接园区”。中部地区在土地资源以及能源等方面的优势不如西部地区明显，因此承接重点规划的科学依据是中部地区产业基础优势和腹地的科技、交通、通信、信息较发达的区位优势，在实施承接中对转移产业“优中选重”规划承接产业重点，应当从集约资源、保护环境和推动中部经济社会总体发展的高度，将发展“资源集约型产业转移园区”模式作为承接重点。如2009年设立的皖江城市带承接产业转移示范区，明确了产业转移的准入标准和承接产业转移的环境容量要求，提出园区发展兼顾加强节能减排、促进循环经济和低碳经济发展、保护长江资源等任务，这些措施有效推动了皖江示范区承接转移和区域经济规模化的发展，起到了良好的示范作用。