制度信任视角下我国当前廉政建设探析

刘 华

(山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100)

社会快速转型以来，为有效治理腐败，我们党和政府非常重视廉政建设，明确提出要“加强廉政法制建设,真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制”[注]①中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》(中)， 中央文献出版社2005年版，第295页。。但当前我国廉政建设面临的一大困境是：尽管在器物层面上我们初步构建了国家廉政制度体系，但在精神层面上民众对廉政制度的信任严重缺失。制度信任缺失导致“有法不依”、“令行不止”的廉政制度失灵现象较为突出，制度信任的缺失成为制约廉政建设深入推进的“瓶颈”。

一、制度信任的概述

新制度经济学派代表人物道格拉斯·C. 诺思(Douglas C. North)认为制度是“一个社会的博弈规则，或者更规范的说，他们是一些人为设计的，形塑人们互动关系的约束。”[注]②[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海人民出版社2008年版，第3页。制度有三个基本部分构成：正式制度、非正式制度及实施机制。正式制度是由国家或其他组织有意识创设的，依靠强力推行的正式规范，主要包括法律、规章、规则、契约等。非正式制度是人类“文化传承的一部分”,[注]③[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海人民出版社2008年版，第51页。主要包括意识形态、习俗、道德观念等，其中意识形态居于核心位置。实施机制是指对遵守或违反制度的行为进行奖惩, 确保制度得以实施的条件总称。

信任是人类一种复杂的心理状态，社会学家郑也夫认为：“信任是一种态度，相信某人的行为或周围的秩序符合自己的愿望。”“信任处在全知与无知之间，是不顾不确定性去相信。”[注]④郑也夫：《信任论》，中国广播电视出版社2006年版，第19页。

根据信任对象的不同，研究者将信任划分为人际信任和制度信任。制度信任是指人们能理性认知制度的优势与限制，愿意用制度规范约束自身行为，自愿承担由于对制度信任而产生一切后果的态度。

伴随人类社会由“熟人社会”向“陌生人社会”的变迁，人类社会“从身份向契约”的蜕变，制度信任将取代人际信任成为人类的主导信任模式。制度信任中人类需要重点解决对正式制度的信任问题。柯武刚、史漫飞认为，正式制度与非正式制度划分的原则是“违规行为的惩罚是分权化的、自发的社会反馈，还是通过正式的、有组织的机制”。[注]⑤[德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第119-120页。这一划分说明了正式制度与非正式制度区别明显。非正式制度是人类长期社会交往中形成的文化遗产，人们对非正式制度的认同更多出于内心的“自觉”和习惯。非正式制度的实施不需太多外力辅助，人类对非正式制度有天生信赖感。而正式制度是人类构建系统的产物，与人类心底自觉认同不具有天然“亲和性”，它的实施需要借助外在强力予以保障。因此，如何增强人类对于正式制度的信任是人类需要重点解决的问题。

制度信任的确立与制度的三个构成要件密切相关：第一，正式制度质量是制度信任的前提。德国学者克劳斯·奥弗指出,“正式制度的实际质量、它们产生令人佩服的能力, 决定了他们能够提高那些行为被假定由其调整的人们的忠诚度。”[注][美]马克·E·沃伦：《民主与信任》，吴辉译，华夏出版社2004年版，第65页。因此，制度供给者必须提供高质量的、符合大众价值判断的正式制度，这是制度信任的建立前提。第二，制度信任的建立需要非正式制度的支撑。非正式制度若与正式制度规定向背离，将会严重改变正式制度的运行轨迹，制度信任将无从确立。诺思非常重视非正式制度的作用，他认为其实是非正式制度而不是正式制度决定人类社会的经济变迁。第三，制度信任需要完善的实施机制予以保障。“徒法难以自徙”，诺思认为“一个社会不能发展出有效的，低成本的契约实施机制，乃是导致历史上的停滞以及当今第三世界不发达的重要原因。”[注][美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海人民出版社2008年版，第77页。制度得不到落实和执行的无效实施机制，将从根本损害制度权威，消除制度信任的建立根基。

二、制度信任在廉政建设中的功能

腐败具有高度隐秘的特征，民众对腐败治理工作的积极参与和支持对于反腐运动能否取得成功非常关键。致力于国际反腐败工作的透明国际非常注重民众对腐败治理工作的支持与参与。它认为， 腐败治理如果“光靠法学家起草法律就可以预防腐败行为的话，那么就不会有什么腐败问题了。”“当今国际社会的腐败危机从根源而言，是因为现存的法律以及法律机构不起作用。”[注][新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败：构建国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，第373页。经过多年的观察研究，透明国际提出国家廉政体系理论。透明国际指出，国家廉政体系的根基必须牢牢建立在一个国家的公共意识和社会价值之上。如果公众对腐败问题无动于衷，公众对国家廉政制度缺乏信任与支持，国家在廉政建设中不可能取得成功。[注][新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败：构建国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，第54页。透明国际明确指出，反腐败工作如果“没有人民的帮助和支持，政府不可能独自驯服腐败。”[注][新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败：构建国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，第194页。

我国香港地区的实践也有力证明了民众的信任对遏制腐败的重要性。20世纪70年代，我国香港地区深受腐败困扰，腐败案件频发。并且尤为令人担忧的是香港民众对腐败容忍度高，反腐机构不为民众所信赖。为扭转这一局面，1974年香港廉政公署成立，专职负责香港的反腐败工作。经过廉政公署多年努力，香港民众对待腐败的态度发生根本改变。 1994年的一项调查显示，香港600万人口中，仅有2.9‰的人容忍腐败，愿意举报者达63%，并且该年有2/3以上的举报人愿意署名举报。[注]何增科：《政治之癌：发展中国家腐化问题研究》，中央编译出版社2008年版，第186页。这说明，经过廉政公署仅20年的工作努力，香港民众对腐败的认知就有了质的突破，廉政公署成功赢得了香港民众的支持与信任。而正是由于香港民众对反腐工作的高度支持与信任，我国香港地区有效遏制了腐败，成为世界上最为清廉的地区之一。

诺贝尔经济学奖得主冈纳·缪尔达尔同样认识到制度信任的缺失对一个国家廉政建设的危害。缪尔达尔在对南亚诸国进行长达15年的实地考察后提出“腐败民俗学”理论。缪尔达尔认为南亚诸国腐败的重要特征是这些国家具有很深的腐败民俗根基。尽管这些国家也制定了一些廉政制度，但廉政制度在这里多被视为纸面化的规定，真正调整人们关系的不是这些纸质的制度，而是深植于人们内心的“民俗”约定。缪尔达尔认为，在腐败具有民俗根基的国度内很难看到腐败治理成功的希望。[注][瑞典]冈纳·缪尔达尔、赛思·金：《亚洲的戏剧——南亚国家贫困问题研究》，方福前译，首都经济贸易大学出版社2001年版，第160-167页。

这些情况表明，一个国家民众对廉政制度是否信任对腐败治理能否成功至关重要。民众对廉政制度不信任，制度在执行中会出现规避或扭曲，真正操控社会运行的游戏规则是制度之外的规定，廉政制度将被“空置”。民众若对廉政制度存有信任，社会对腐败的容忍度较低，民众会积极支持国家的廉政事业，腐败治理才有获得成功的希望。因此，英格尔斯认为一个国家民众的心理对制度的执行成败具有决定意义，他认为“如果一个国家的人民缺乏一种赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”[注][美]英格尔斯：《人的现代化——心理·思想·态度·行为》，殷陆君译，四川人民出版社1985年版,第4页。

三、我国廉政制度信任状况分析

制度信任对一国腐败治理能否取得成功至关重要，但无论从廉政制度建设、我国传统文化的影响以及制度的实施情况来看，我国廉政制度信任状况不容乐观。

(一)正式制度完备性欠缺

我们党和国家非常重视廉政制度建设，据统计，截止到2012年9月，中央和国家机关制定反腐倡廉相关规章、制度741件；各省(区、市)和新疆生产建设兵团制定反腐倡廉相关地方性法规和文件规定1540件[注]戴南：《举一纲而众目张——党的十七大以来惩治和预防腐败体系建设工作综述》，《中国监察》2012年第17期。。但在廉政制度建设中，国家统一反腐败法的缺位以及廉政制度核心规则的缺失问题较为突出：

1.廉政制度缺少《反腐败法》这一重要的法律制度。我国廉政制度对于腐败的规制散见于《刑法》贪污罪、渎职罪规定和行政法规、党内法规的一些规定。实践操作中对于什么情况属于腐败，腐败应当受到怎样的惩处仍然缺少统一的法律指导，这样一种制度模式不利于反腐工作的有效开展。

2.廉政制度核心规则缺失。透明国际认为廉政建设是一项系统工程，腐败治理目标的实现需要立法、行政、司法、审计、监察、监督、公务员系统、大众传媒、公民社会、私人部门、国际组织等11项核心制度的支撑。其中任何一项制度的缺失都将增大其他制度的支撑难度，如果制度缺失过多将导致整个廉政制度大厦的倾覆。根据透明国际国家廉政体系理论，我国尽管构建了支撑国家廉政体系的机构框架，但确保这些机构发挥作用的核心规则不健全。[注]何增科：《中国目前廉政制度体系总体状况及其有效性评估》，《学习与实践》2009年第5期。核心规则的缺失意味着我国的廉政制度体系仍存有较多漏洞，而国家廉政体系本身是一个制度之间相互支撑、相互依托的系统，过多核心规则的缺失导致我国廉政制度体系难以真正发挥功效。

(二)非正式制度对正式制度存有严重侵蚀

我国文化传统中的非正式制度对廉政制度起着弱化、侵蚀而不是支撑的作用。费孝通先生认为传统中国社会是由“差序格局”主导的人情社会，“差序格局”的最大特点即为以己为中心，由近及远，关系因远近不同而亲疏有别。[注]费孝通：《乡土中国、生育制度》，北京大学出版社1998年版，第27页。“差序格局”主导下的中国社会推崇亲朋好友之间的“特殊主义”，排斥“普遍主义”。“差序格局”影响下的传统中国一直是特殊信任盛行，制度信任的生存空间狭小。王绍光、张欣的研究发现，社会转型并未从根本上改变我国社会“差序格局”模式，“时至今日,中国城市人依然像当年乡下居民一样,维持着亲疏有序的关系格局:亲人间的信任高于朋友间的信任,朋友间的信任高于熟人间的信任,熟人间的信任又高于对陌生人的信任。看来,‘差序格局’不仅存在于乡土中国，也存在于现代中国。”[注]王绍光、刘欣：《信任的基础:一种理性的解释》，《社会学研究》2002年第3期。“差序格局”对我国腐败治理最大的影响是公职人员在公权私用时没有太多的道德障碍，“差序格局”的传统决定了他们需要对“格局”内圈的人员负有特殊忠诚，如若不然，他们反倒会被认为不通人情、不懂世故。这样一种文化传统使得公职人员公权私用的动机较为强烈，文化传统对廉政制度的侵蚀功能较为明显。实践同样印证了我们的判断，媒体披露的信息显示，在一些领导干部违法违纪案件中，领导干部的腐败往往和其家人，特别是和妻子、儿女有关。[注]平萍、郭海方：《“当好‘贤内助’，更要当好‘廉内助’”》，《河南日报》2008 年5月7日第001版；朱海兵：《家族式腐败成贪腐潜规则 贪官入狱家人有责任》，《法制与经济》(上旬刊)2011年第1期。

(三)制度实施机制不健全

在廉政制度实施机制的研究中，我们将重点考察反腐机构的独立性、反腐机构人员素质以及奖惩机制，这些与民众对廉政制度的信任密切相关。

1.反腐机构。当前我国承担反腐任务的为纪检监察部门和检察院。[注]根据法律规定，审计部门承担经济监督任务，法院承担腐败案件审理工作，这些机构尽管也参与腐败治理的一些环节，但反腐工作并不是它们的工作主项。因此，我们并未将上述机构作为专门的反腐机构，但它们在腐败治理中的作用不能忽视。上述两个机构在腐败治理中共同存在的问题均为独立性不足。根据《党章》规定，纪律检查委员会要在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作，而《行政监察法》也明确了监察机构要同时接受同级行政首长和上级监察机构的双重领导。但在工作的实际执行中，上级机构对纪检监察部门的领导更多体现为业务指导，而纪检监察部门对同级党委和行政首长的依赖度非常高。我国相关法律尽管规定了人民检察院依法享有独立办案权，但事实上，检察院在人、财、物等方面对人大、上级检察院和地方政府均有严重依赖，难以实现独立。独立性是反腐机构有效开展工作的前提，独立性的缺失使得我国反腐机构在腐败案件的处理中瞻前顾后，深受各种利益羁绊，难以真正有效开展工作。

2.机构人员素质。关于腐败治理机构人员素质，我们将重点考察人员的专业性和廉洁性。就专业性而言，随着2001年《中国人民共和国检察官法》的修改，要求新任检察官必须从通过全国司法考试的人员中录用，检察院人员的专业性有了明显的提升和保障。近年来，我国纪检部门也在大力提升自身的专业化水平，但由于缺乏像检察官任职条件的硬性规定，纪检部门的专业化水平仍有较大改善空间。而就廉洁性而言，相比其它部门，我国纪检部门和检察院的廉洁度相对较高。但这也并未排除这两个部门出现腐败问题的情况。[注]据《法制日报》报道，海南省纪委第一派驻纪检组原副组长张庆，因犯贪污、受贿、巨额财产来源不明、故意泄露国家机密和妨害作证罪，数罪并罚，被法院一审判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没有个人全部财产。见蒙振寰：《反思“纪检干部腐败被查处”》，《当代广西》2005年第16期。检察官的腐败典型案件一是江西省检察院检察长丁鑫发，“出面承揽工程、收受贿赂，徇私枉法、以权谋私、包庇儿子违法活动”；二是李宝金涉嫌经济犯罪。见林喆：《权力腐败与权力制约》(修订本)，山东人民出版社2009年版，第141页。由于反腐机构工作的特殊性，反腐机构人员的专业性欠缺会使人们对反腐机构的工作能力产生怀疑。而反腐机构人员自身的腐败无疑会使民众的信任降至“冰点”。因此，如何进一步提升反腐机构人员的专业性，尤其是如何杜绝反腐机构人员自身腐败问题都是我国反腐机构需要重点解决的问题。

3.奖惩机制。廉政体系的奖惩机制与腐败行为受到惩处及廉洁行为的有效奖励密切相关。目前我国廉政体系没有确立有效的奖惩机制。首先，腐败行为的惩处机制不健全。我国腐败案件的查处一直存在腐败案件查处率过低的问题。胡鞍钢、过勇的研究发现，我国公务员腐败被发现的概率比较低，大约在10-20%之间。公务员腐败被发现之后受法律惩处的概率也很低，大约在6-10%之间。[注]胡鞍钢、过勇：《公务员腐败成本—收益的经济学分析》，《经济社会体制比较》2002年第4期。过低的腐败发现率和查处率说明我国对腐败分子的严厉惩处机制没有建立，廉政制度仍有漏洞可钻，腐败行为仍有利可图。治理腐败不能仅靠严惩，但过低的腐败查处率却会降低廉政制度的权威，进而影响人们对廉政制度的判断。其次，廉洁行为的奖励机制欠缺。一方面，公职人员日常廉洁考核机制不健全。2010年中共中央、国务院重新修订了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，要求建立健全领导干部和领导班子的廉政考核机制。但从制度的具体执行来看，多数单位对公职人员的日常廉洁考核仍是一片空白，公职人员的常规廉洁激励机制不足。另一方面，公职人员的职业上升与他们的廉洁度关联度不强。根据2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，干部选拔任用要全面考察拟任人选德、能、勤、绩、廉五方面的表现。但从党政干部的职业上升途径分析，廉洁的公职人员未必能得到重用，而干部的“带病提拔”现象却时有发生。过勇通过对改革开放以来我国高官腐败案件的研究发现，在1992年之后发生的37起高官腐败案件中，有22名腐败高官在第一次进行腐败行为之后，到案发前的这段时间升了官。[注]过勇:《中国高官腐败的特点和变化趋势》，《廉政大视野》2003年第10期。这说明当前我国的干部选拔任用体制仍存有漏洞，干部的廉洁度与他们的职业上升没有体现出正比例关系。我国廉政体系缺少合理的奖惩机制的现实导致了廉政制度权威的流失，民众遵从廉政制度的意愿不强。

上述分析发现，无论从正式制度的完备性，非正式制度对正式制度的支撑性，制度的实施机制而言，我国当前干扰廉政制度信任的因素过多，制度信任不易确立。而实际上，我国廉政制度信任的缺失从民众署名举报率偏低得到反映。统计数据显示，全国检察机关受理公众举报线索中,署名举报仅占举报线索的10%左右, 匿名举报占举报线索的60%,有的地区达80%以上。[注]朱立恒：《我国腐败案件举报制度的实施困境与出路》，《时代法学》2010年第1期。过低的署名举报率一方面与我国对举报人保护制度不完善有关，另一方面也折射出民众对廉政制度的低信任度。

四、我国廉政制度信任的培育

要培育民众对廉政制度的信任，执政党必须向民众展示出坚定的反腐决心，锤炼坚定的反腐意志。只有让民众了解到，执政党在腐败治理中是诚心想要取得实在的成效，而不仅仅只是改善执政党形象的短暂之举，民众才有可能对反腐制度寄予信任。新加坡总理李光耀在谈及新加坡反腐经验时认为：“除非身为领袖者足够坚强,能铁面无私,坚决对付一切违法乱纪的人,否则要做到事如所愿,可没那么容易”。[注]刘亚林：《新加坡廉政建设》，《兰州大学学报(社会科学版)》1995年第1期。党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届中央领导集体向民众做出了坚决惩治腐败的庄严承诺，习总书记在中央纪委十八届二次全会上讲话中更是明确提出要把“权力关进制度的笼子里”。这些举措，都让民众对后续腐败治理工作寄予了更多地期待与信任。

执政党除了向民众展示反腐决心之外，还应从加强廉政制度建设，弱化非正式制度的侵蚀以及完善制度实施机制三个方面寻求制度信任的培育。

(一)提供优良的正式制度供给

当前制度建设的当务之急是加快《反腐败法》的出台，从顶层设计上对全国腐败治理进行有效的统一指导。进一步完善支撑国家廉政体系的核心规则，确保国家廉政体系的真正建立，有效堵塞腐败产生的制度漏洞。而制度建设中，必须重视对廉政制度效果的评估和清理的工作，对制度建设要一改过去“只问播种，不问收获”的状况，委托专业机构进行民意调研，切实评估制度的有效性，对不合格制度进行及时清理。

(二)改善非正式制度对制度信任的侵蚀

在非正式制度的改善中，最有效的方法即为教育手段。当前我国民众的廉洁教育的缺点是没有专门机构负责实施，并且教育的专业性和针对性不强。廉洁教育中一定要明确廉洁教育不是简单的普法知识灌输，它更应当是民众廉洁价值观的培养。廉洁教育要想起到矫正民众价值观的功效，必须由专门机构负责实施，针对教育对象的特点有的放矢，专业性的开展。同时，廉洁教育中也要注重委托独立研究机构对教育的效果进行及时评估，以便及时调整教育策略。

(三)增强实施机制的有效性

1.反腐机构的独立性是改革重点。目前，尚没有国家经验表明单一反腐机构或多元反腐机构哪一种模式更为有效。但无论是单一模式还是多元模式，反腐机构必须具有独立性。因此，我国在反腐机构的改革重心应当为提升机构的独立性。而当前纪检系统在派驻机构的管理上改双重领导为单一领导模式，在机构独立性方面进行了有益的探索，这是提升机构独立性改革必须珍视的经验。

2.提升反腐机构人员的专业性和廉洁性。纪检系统除了继续做好人员专业培训外，还应积极探索引入专业资格认证，从而确保从业人员的专业水准。在确保反腐机构人员的廉洁性方面，建议将“廉洁测试”[注]廉洁测试源于1994年以来在纽约警察局，该项测试是纽约警察局内部事务管理局针对警察最容易腐败的环节制定一些方案来测试纽约警察的廉洁程度。整个测试过程有电子视听系统严密控制和记录，并且在电子屏幕或附近安排有许多目击证人。[新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败：构建国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，第273页。引入反腐机构，从而最大限度确保反腐机构本身的廉洁性。

3.建立合理的奖惩机制。注重腐败查处率的提升，让腐败真正成为“高风险、低回报”行为。切实建立对廉洁公职人员的奖励机制，加强公职人员的日常廉洁度考核，使公职人员的廉洁表现能够与他们的职业地位上升和经济报酬密切关联，提升他们廉洁的意愿。

廉政建设中制度信任的确立是一项涉及制度建设、非正式制度改造以及完善制度实施机制三方面工作的系统工程，其中任何一项环节的缺失会对制度信任的建立造成毁灭性打击。廉政制度信任的构建尽管漫长、艰辛，但它却是一个国家在腐败治理中必须重视的基础工作。廉政制度的构建与民众制度信任的培育应当形成良性互动关系，良好的廉政制度是确立制度信任的前提，而信任的存在也是廉政制度赖以生存的根基。因此，我国当前的廉政建设除了继续做好廉政制度大厦的构建之外，还应注重民众制度信任观的培育。使廉政制度真正从器物走向精神，从而取得腐败治理的长期效果。