作为国家治理体系的法治体系

喻 中

(首都经济贸易大学法学院，北京100070)

在当代中国的法学理论中，国家治理体系是一个被忽略的主题。在主流法学文献中，较少看到针对“国家治理体系”的专题论文;即使有几篇与“国家治理”这个主题有关的法学论文，①陈颐:《依法治理、官僚政治与国家治理的转型——以近代早期的法国为中心的考察》，载《环球法律评论》2007年第3期;张建伟:《转型国家治理的秩序三元观——一个“法律现实主义与多元主义”理论分析》，载《光华法学》第三辑，西南财经大学出版社2009年，第3页。也没有就这个主题本身予以全面的展开。法学理论界不太关注国家治理体系，也许是因为，国家治理体系是一个政治学概念。从学科归属来看，国家治理体系确实是一个政治学概念，受到了政治学界的较多关注，②相关论著有，唐皇凤:《新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视》，载《经济社会体制比较》2009年第5期;任剑涛:《国家治理的简约主义》，载《开放时代》2010年第7期;周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期;杨光斌、郑伟铭:《国家形态与国家治理:苏联——俄罗斯转型经验研究》，载《中国社会科学》2007年第4期，等等。但是，它也应当在法学理论中得到深入而全面的透视。根本的原因在于，在建设法治中国的大背景下，国家治理能力与法治能力在相当程度上是重叠的，国家治理的事业与法治的事业在相当程度上是重叠的，国家治理体系与法治体系在相当程度上是重叠的。概而言之，国家治理体系与法治体系在相当程度上具有一体两面的关系。

立足于国家治理体系与法治体系的共通性、同构性，本文试图论证一个命题:法治体系是国家治理体系的另一种表达。这个命题隐含着一个价值上的判断:国家治理应当在法治的框架下展开，国家治理应当在法治的轨道上进行。为了证成作为国家治理体系的法治体系，下文的基本思路是:首先对国家治理方式的历史变迁进行研究，以描绘从礼治型治理方式向法治型治理方式的转型过程。接下来，从合法性与有效性两个不同的维度，阐明法治对国家治理的支撑。在此基础上，说明国家治理体系与法治体系之间所具有的一体两面的关系。最后，对作为国家治理体系的法治体系做出前瞻性的论述。希望通过本文的论述，有助于描述法学镜像中的国家治理体系，有助于揭示国家治理体系作为法治体系的根本属性，有助于从理论上探索国家治理体系与法治体系之间双向促进的可能性。

一、从礼治到法治:国家治理方式的当代转向

为了有效地阐明中国国家治理方式的变迁，有必要就传统中国的国家治理方式予以概括性的说明。学界关于传统中国的国家治理方式主要有三种观点。第一种观点认为，传统中国的国家治理方式是“人治型”治理，“一些对中国传统法律文化的研究指出，传统中国社会有强烈的清官意识，民间有相当数量的清官戏，表现了一种司法上的人治模式。”①苏力:《传统司法中“人治”模式——从元杂剧中透视》，载《政法论坛》2005年第1期。本文认为，传统中国的清官虽然要处理案件，但传统中国的清官并不能等同于当前的法官，因为传统中国没有行政与司法之分，②参见喻中:《从“行政兼理司法”到“司法兼理行政”——我国“司法－行政”关系模式的变迁》，载《清华法学》2012年第5期。因而，按照这种思路，清官戏表达的与其说是“司法上的人治模式”，毋宁说是综合性的作为国家治理方式的人治模式。第二种观点认为，传统中国的国家治理方式是“运动型”治理。这种观点认为，“在漫长的中国历史上，国家治理主要建立在官僚制的常规机制之上，但官僚制度有着内在困难，而且这些困难在中国官僚制度特定形式下加剧放大，常常导致组织失败和危机。因此，国家治理过程中演变出运动型治理机制以应对之。”③周雪光:《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》，载《开放时代》2010年第9期。第三种观点认为，传统中国的国家治理方式是“礼治型”治理。正如学者所注意到的，“根据一般流行的见解，传统的中国社会……从社会学的方面看，是一个礼治的社会。”④梁治平:《从“礼治”到“法治”?》，载《开放时代》1999年第1期。

在这三种不同的理论观点中，本文认为，“礼治”或“礼治型”治理方式，提供了对传统中国国家治理方式的更有效的解释。理由是，一方面，“人治”这种说法在当代中国的学术语境中，特别是自20世纪80年代以来，主要是对“文革”期间混乱状况的一种概括。但是，“文革”期间的混乱、失序并不是“人治”，而是“无治”。在传统中国，如果说有“人治”的观念与实践，那么，传统中国人理解的“人治”也主要是“圣人之治”或“贤人之治”。即使在西方思想史上，经典的“人治”概念也主要是指“哲学王之治”，⑤关于“人治”，柏拉图的经典名言是:“除非哲学家成为我们这些国家的国王，或者我们目前称之为国王和统治者的那些人物，能严肃认真地追求智慧，使政治权力与聪明才智合而为一;那些得此失彼，不能兼有的庸庸碌碌之徒，必须排除出去。否则，我亲爱的格劳孔，对国家甚至我想对全人类都将祸害无穷，永无宁日。”参见［古希腊］柏拉图:《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆2002年版，第214－215页。即使它不容易实现，也是一个高妙的、值得悬挂的理想。因此，以“人治”来概括传统中国的国家治理方式，并不妥当，因为它不是一个“历史意见”，而是一个“时代意见”，⑥钱穆区分了评价历史制度、历史问题、历史事件的两种意见:“历史意见”和“时代意见”。他说:“历史意见，指的是在那制度实施时代的人们所切身感受而发出的意见。这些意见，比较真实而客观。待时代隔得久了，该项制度早已消失不存在，而后代人单凭后代人自己所处的环境和需要来批评历史上已往的各项制度，那只能说是一种时代意见。时代意见并非是全不合真理，但我们不该任时代意见来抹杀已往的历史意见。”(钱穆:《中国历代政治得失》，三联书店2005年，第3页)按照这种区分，当代中国人眼中的“人治”，就属于“时代意见”，而不是“历史意见”。并不能实现对于传统中国国家治理方式的同情式的了解。另一方面，“运动型”治理这种相对新近的概括，尽管在一定程度上体现了当代社会对于“文革”的某种印象，但是，以“运动型”治理来概括传统中国的国家治理方式，也是不恰当的。因为，“运动型”治理的前提是:国家拥有广泛地掀动社会的能力，这样的掀动能力如果说在“文革”时期令人印象深刻的话，那么，把“运动型”治理这个概念套用于传统中国，则是“不合身”的。从根本上说，传统中国的国家政权由于经济、技术等各种各样的原因，“运动”社会的能力远不如现代中国。因此，以“运动型”治理来概括传统中国的国家治理方式，并不恰当。

相比之下，以礼治来概括传统中国的国家治理方式，则是一个更恰当的选择。一方面，礼治是传统中国主流意识形态自我确认的国家治理方式。正如《礼记·礼运》篇所言:“故圣人耐以天下为一家，以中国为一人者，非意之也。必知其情，辟于其义，明于其利，达于其患，然后能为之。何谓人情?喜、怒、哀、惧、爱、恶、欲，七者弗学而能。何谓人义?父慈、子孝、兄良、弟弟、夫义、妇听、长惠、幼顺、君仁、臣忠，十者谓之人义。讲信修睦，谓之人利，争夺相杀，谓之人患。故圣人之所以治人七情，修十义，讲信修睦，尚辞让，去争夺，舍礼何以治之?”这段话，尤其是最后一句——“舍礼何以治之?”——堪称传统中国对“礼治型”治理方式的权威表达，是对传统中国国家治理方式的宣言式的说明。另一方面，按照社会学家的归纳，传统中国的秩序就是礼治秩序，“礼治从表面上看去好像是人们行为不受规律拘束而自动形成的秩序。其实自动的说法是不确，只是主动地服于成规罢了。孔子一再地用‘克’字，用‘约’字来形容礼的养成，可见礼治并不是离开社会，由于本能或天意所构成的秩序了。礼治的可能必须以传统可以有效地应付生活问题为前提。乡土社会满足了这前提，因之它的秩序可以用礼来维持。”①费孝通:《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，第52页。换言之，用礼来维持、来主导的秩序是礼治秩序，礼治就是传统中国国家治理、社会治理的主导方式。在这个意义上，传统中国可以称之为礼治中国。

但是，到了清朝末年，礼治中国已经难以为继。以礼治为核心的国家治理方式已经不足以有效地回应政治和社会的现实需要了。在新的时代背景下，梁启超于1904年正式提出了“法治主义”的主张。他说:“逮于今日，万国比邻，物竞逾剧，非于内部有整齐严肃之治，万不能壹其力以对外”，因而，“法治主义，为今日救时唯一之主义”。②梁启超:《中国法理史发达史论》，载范忠信选编:《梁启超法学文集》，中国政法大学出版社2000年版，第71页。在这里，梁启超主张把“法治”作为国家治理的主导方式，虽然就其初衷而言，是为了实现富国强兵的现实目标，不过，正是从20世纪初期开始，强调以法律的手段、以法治的方式实现国家的治理，逐渐成为了一个新的传统。在20世纪上半叶，无论是新儒家、新法家的代表人物，还是偏好自由主义的知识分子，普遍接受法治的观念。③详见，喻中:《新儒家的法治观念:贺麟对法治的想象与期待》，载《学术月刊》2010年第8期;喻中:《显隐之间:百年来的新法家思潮》，载《读书》2013年第8期;喻中:《储安平的自由观及其限度》，载《书屋》2009年第9期。只是，在战火纷飞的战争环境下，在持续不断的革命浪潮中，法治的实践不大可能有效地展开。20世纪中叶以后，随着新政权的建立，国家对法治的理解虽然经历了一个曲折的过程，譬如，50年代初期，国家强调的法治主要是“革命的法治”，60年代主要是在批判美国式的“法治”，70年代主要在于张扬“法家的法治”，80年代主要在于强调人治对立面的法治，90年代主要在于强调优越于法制的法治，21世纪的最初几年，主要在于强化社会主义的法治，等等。④参见喻中:《新中国成立60年来中国法治话语之演进》，载《新疆社会科学》2009年第9期。法治的语境虽然是变动不居的，但从总体上看，法治的正当性一直都得到了承认。尤其值得注意的，是2004年的宪法修正案，它正式确认了“依法治国，建设社会主义法治国家”的原则，这就意味着:法治型的国家治理方式已经上升为宪法上的选择。在中共十八届三中全会公布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，又明确提出了“推进法治中国建设”。这里提出的“法治中国”，正好与流传了数千年的“礼治中国”形成了鲜明的对照。

概括地说，所谓“礼治中国”，是指整个政治共同体形成了以礼为核心的文明秩序，礼是建构文明秩序、实现国家治理的主导性规范，道德教化、道德示范是建构文明秩序、实现国家治理的主要方式。所谓“法治中国”，是指整个政治共同体形成以宪法和法律为核心的文明秩序，宪法和法律是建构文明秩序、实现国家治理的主导性规范，立法、行政执法、司法、守法、法律监督是建构文明秩序、实现国家治理的主要方式。经过清末以来将近一个世纪的酝酿，传统的“以礼治国”终于转向当下的“法治中国”，这就表明，治理国家的依据、方式都发生了实质性的变化。从“礼治中国”转向“法治中国”，意味着不同的国家治理方式将会塑造出不同的国家形态。“礼治中国”的退隐与“法治中国”的登场，意味着法治型的国家治理方式已经取代礼治型的国家治理方式，礼治型的国家治理方式已经转向法治型的国家治理方式。

二、正当性与有效性:法治对国家治理的双重支撑

如果说，在中华文明的演进历程中，已经出现了礼治型国家治理方式向法治型国家治理方式的转向，那么，为什么会发生这种转向?相对于礼治，法治是不是一种“更高级”的国家治理方式?我们的回答是否定的。在传统中国两三千年的历史过程中，无论是在合法性方面，还是在有效性方面，礼治型的国家治理方式都是无可质疑的、天经地义的、行之有效的。但是，到了清朝末年，礼治这种沿袭已久的国家治理方式已经难以为继了。在礼治逐渐终结的背后，最根本的原因，在于国家同构的国家形态已经发生了实质性的变化。

传统中国的礼治，是传统中国固有的国家形态的产物，与传统中国的国家形态互为表里。传统中国的国家形态有一个基本的特征，那就是家国同构。家国同构的实质，可以简单地概括为:国是家的放大，家是国的缩小。正如学者所发现的，“在古人的观念里面，家与国的界限并不十分清楚。古人惯以忠、孝相提，君、父并举，视国政为家政的扩大。纵没将二者完全混同，至少是认为家、国可以相通，其中并无严格的界限。”倘若“再往前追溯，家与国的观念更显得奇特。周时(也许更早)，诸侯称国，大夫称家，这又是一种情形。这里，除有尊卑、高下、大小等方面的差异之外，国与家都指拥有一定土地(封地和采地)的政治－宗族组织，二者竟可以归于同一类别。”①梁治平:《寻求自然秩序中的和谐——中国传统法律文化研究》，中国政法大学出版社1997年版，第7页。由于国与家具有性质上的共通性，是同一类型的建制，“齐家”与“治国”以及“平天下”具有同样的性质，是同一事业持续推进的不同阶段。因此，治家与治国从逻辑上就可以采用同样的方式，因而传统中国的礼治，既体现“家”之伦常，又体现“国”之纲纪。这就是礼治型国家治理方式在传统中国大行其道的根本原因。

但是，清末以后，家国同构、家国合一的国家形态趋于终结，国的逻辑与家的逻辑完全分开。在新的语境下，“国”是指享有独立主权的民族国家，本“国”之外的其他地方，不再是需要士大夫去“平”的“天下”。至于“家”，则逐渐演变成与国没有什么实质性关联的原子式的小家庭。不仅如此，传统中国的家甚至已经失去了合法性与正当性。譬如，在巴金的代表作《家》中，传统的家已经被妖魔化，“这个空虚的大家庭是一天一天地往衰落的路上走了。没有什么力量可以拉住它。祖父的努力没有用，任何人的努力也没有用。”“我不止一次在心里发誓:我绝不做封建家庭的奴隶，我想控诉这个垂死的制度的罪恶。‘魔爪’并不曾伤害我，我脱离了封建家庭就像摆脱一个可怕的梦魇。”②《巴金全集》(第一卷)，人民文学出版社1986年版，第355页、第457页。这些话，虽然是小说家言，却代表了一个时代的观念。传统的家失去了正当性，由传统中国的家转化而来的“宗族势力”，同样是需要铲除的消极因素。与“旧家庭”的迅速式微相对应的，是“新国家”地位的迅速上升。20世纪在中国流行的国家主义思潮，③参见喻中:《社会主义法治理念:中国百年法治文化的第三波》，载《法学论坛》2012年第1期。特别是官方和民间普遍流行的对于国家的尊崇，④黑格尔说:“必须崇敬国家，把它看作地上的神物。”参见［德］黑格尔:《法哲学原理》，商务印书馆1961年版，第285页。对国家的崇拜是一个极其复杂的思想史现象，此处不再展开。都说明了新的国家形态完全不同于传统中国的国家形态，同时也说明了根源于家庭、根源于家庭血缘关系的礼治，已经不能继续充当国家治理的基本方式了。

正是在这样的背景下，法治型的国家治理方式开始应运而生。就生成的动因而言，法治型的国家治理方式从两个方面满足了新的国家形态对于新的治理方式的需要。

(一)从正当性方面来看，法治对于当代中国的国家治理，能够提供正当性方面的支撑

倘若说传统中国的国，主要是家的延伸，那么当代中国的国，则已经割断了与家的血肉联系。当代中国的国属于人民，是由人民组成的。正如我国《宪法》第2条的规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这就是说，国家是人民的，是民有、民享的国家，因而也是由人民来治理(民治)的国家。不过，在实践过程中，在广土众民的现代国家，不可能由作为整体的全国人民直接来治理国家。全国人民的愿望、意志、主张必须通过一定的方式凝聚起来，而凝聚人民意志的方式就是通过代议制这种政治形式制定宪法和法律，并根据宪法和法律的规定产生全国人民的政治代理人。也就是说，代表人民具体行使主权者权力和责任的国家机构、政治代理人，必须根据宪法和法律产生，国家机构行使权力、处理公共事务的方式也要根据宪法和法律的规定。这种治理国家的方式，就是法治。法治中的“法”，必须是人民意志的体现或凝聚。只有根据这样的“法”来治理国家、治理社会，才是一种正当的国家治理方式。与之不同的是，传统的“礼”，主要反映的是宗族的习惯或意志，具有强烈的宗族属性，⑤有学者认为，礼渊源于宗族之间带有援助性质的馈赠。详见，杨向奎为陈汉平的《西周册命制定研究》一书(学林出版社1986年)所作的序。以现在的标准来看，不具有公共性、普遍性。而且，按照“礼不下庶人”的固有观念和普遍实践，“礼”也不能适用于政治共同体内的所有人。因而，按照“人民主权”、“人人平等”的现代观念，“礼”以及通过“礼”的治理，已经不具备正当性了。只有体现人民意志的宪法和法律，以及通过这种宪法和法律的治理，亦即法治，才是一种正当的国家治理方式。

在近现代流行的政治法律理论中，社会契约论为法治提供了根本性的论证。按照社会契约的一般理论，每个人的权利都是天赋的，每个人为了共同的生活秩序，自愿地达成一份协议，这就是最初的宪法。与此同时，每个人自愿向依法设立的政府纳税，就意味着每个人自愿地把自己的一部分权利以税的形式交给政府，由政府来为所有人提供大家都需要的公共服务或公共产品，譬如共同体的安全、秩序、正义、自由，等等。美国1787年宪法，就是根据这样的社会契约理论制定出来的——正如美国宪法序言所说:“美国人民，为建设更完美之合众国、以树立正义、奠定国内治安、筹设公共国防、增进全民之福利，并谋今后使我国人民及后世永享自由生活起见，特制定美利坚合众国宪法。”①［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1997年版，第452页。这句话，实为社会契约理论的简约化、宪法化表达。根据这种具有社会契约性质的宪法和法律来治理国家，在正当性方面，就获得了一个坚实的支撑。现代中国的法治，从根本上说，也是以这种社会契约理论作为正当性基础的。在中国的宪法序言中，虽然没有关于社会契约理论的直接运用，但为中国宪法和法律提供正当性基础的信托政治理论，也是社会契约理论的题中应有之义。②参见喻中:《信托政治论》，载《太平洋学报》2010年第2期。

(二)法治不仅满足了国家治理对于正当性的需要，同时还满足了国家治理对于有效性的需要

所谓有效性，主要是从国家治理的实际效果来衡量的。在新的国家形态下，随着“与国同构”的家或家族的不复存在，随着公民观念的普遍化，每个人都是国家的公民，每个人都是国家的纳税人。这就意味着，政治共同体内发生了一个根本性的变化:以前由血缘占据主导地位的社会关系，已经变成了当下的以地缘占据主导地位的社会关系。在一个人人平等的政治共同体中，只有普遍适用的法律才能把整个社会整合起来，只有法律才能成为人与人之间有序交往的可靠纽带，只有法治型的国家治理方式，才能实现对于国家和社会的有效治理。

自清末以来，中国的国家形态一直处于流变的过程中，国家治理方式也长期处于未定型状态。孙中山提出的从军政到训政再到宪政的路线图，其实也勾画出从“军治”到“宪治”的国家治理方式的路线图。20世纪中叶以后，新政权在一个较长的时期内，习惯于实行“运动型”的国家治理方式。这样的国家治理方式，虽然有助于把一个庞大的政治共同体整合起来，实现人的组织化，但是，它绝不是一种常态化的国家治理方式;它是一种“非常”方式，而不是一种“日常”方式。当我们的社会逐渐转入“日常”社会之后，“运动”作为一种非常态化的国家治理方式，由于可预期性较低，已经不能满足全社会对于秩序、尤其是对于“可预期性”的需要了。正是在这样的背景下，法治强调法律规则的普遍适用，强调通过法律的治理，能够为人与人之间的有序交往提供平台，满足了“日常”社会、尤其是新的国家形态对于秩序、治理的需要，如此，足以成为一种有效的国家治理方式。因而，当代中国对于法治的选择，本质上是因为在当下的条件下，法治是一种有效的国家治理方式。

三、一体两面:法治体系与国家治理体系的同构性

在当代中国，由于法治成为国家治理的主导性方式，因而，国家治理体系主要就是一个法治体系。所谓法治体系，“是‘法的统治’在法律的价值层面、事实层面和形式层面的有机统一。”③魏治勋:《从法律体系到法治体系》，载《北京行政学院学报》2013年第1期。法治体系可以在相当程度上，描述出国家治理体系的全貌。法治体系与国家治理体系之间的同构性，可以从两个方面来理解:一是法治的不同环节，二是法治的不同领域。

第一，从法治的环节、过程来看，法治体系几乎可以覆盖国家治理体系的所有内容。在法治体系中，主要包括三个环节与过程:立法、执法和司法。这三个环节，大致可以对应于国家的立法机构、行政机构、司法机构的职能，而国家职能事实上就体现在这三种机构中。

先看立法环节。立法环节是法治的前提与基础。只有通过立法，创制出完善的法律规则体系，才可能为“法律之治”奠定条件。如果没有相对完备的法律体系，法治就会成为无源之水、无本之木。但是，立法也是国家治理的一个重要组成部分。立法的过程，就是对国家进行整合和建构的过程。特别是在强调民主立法、科学立法的现代社会，立法本质上就是国家意志、人民意志的凝聚过程。在这个过程中，各种不同的意志、愿望可以得到有效的表达与交流。不同民族、不同地域、不同生活方式、不同宗教信仰的群体，都可以在民主立法的过程中得到有效的政治整合。这种整合本身，就是国家治理的一个环节。让我们举例说明:在1954年宪法制定的过程中，国家成立了专门的宪法起草机构，但是，这个机构起草的宪法草案，却经过了广泛的讨论。正如毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》一文中所说:“这个宪法草案所以得人心，是什么理由呢?我看理由之一，就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大人民群众的意见相结合的方法。这个宪法草案，结合了少数领导者的意见和八千多人的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合，领导和广大积极分子相结合的方法。”①《毛泽东选集》(第五卷)，人民出版社1977年版，第126页。这个过程，就是对全国人民意志的一次整合，具有政治治理的功能。从历史上看，通过立法的方式实现对于国家的治理，在中华文明的萌芽时期，就已经表现出来了。

再看行政环节。行政过程、行政执法作为行政权的运行过程，既是法治的一个环节，同时也是国家治理的一个环节。在当代中国的权力格局中，由于行政权在调整社会关系、分配社会利益、化解社会矛盾、维护社会和谐方面具有举足轻重的地位，因此，在法治体系中，在行政环节强调依法行政，注重加快法治政府建设，无论对于我国法治体系的完善，还是我国国家治理体系的完善，都具有重要意义。特别是在当前社会矛盾较为集中，行政环节反腐败和反渎职形势较为严峻，政府既要放权又要防止权力流失，人民群众对各级政府有较高期待的情况下，更应把坚持依法行政，加快法治政府建设作为建设法治、实现国家治理的战略重点。概而言之，为了实现对国家的有效治理，行政环节承担了核心的任务。国家治理的各个具体领域，事实上最终都需要行政环节来负责实施。在法治不彰的时代，或者说在法治化水平还不高的时代，行政与法治的关系还不是很紧密，但是，在普遍强调法治的时代，法治化的行政既是展示法治的环节，也是实现国家治理的环节。

最后是司法环节。司法作为法治体系中的一个支撑性环节，在主流理论中已经得到普遍的论证。譬如，法学家德沃金认为:“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯”，②［美］德沃金:《法律帝国》，李常青译，中国大全科全书出版社1996年版，第361页。思想家培根则认为:“一次不公的判断比多次不平的举动为祸犹烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”③［英］培根:《培根论说文集》，水天同译，商务印书馆2004年版，第193页。培根在此所说的“判断”就是司法判决。在欧美的法治理论与法治实践中，由于特殊的历史文化传统，司法对于法治的支撑作用，显得比较突出。一方面，在判例法国家，由于“法官造法”的传统，④参见何家弘:《论法官造法》，载《法学家》2003年第5期。司法机关不仅承担了司法的职能，还承担了部分立法职能;另一方面，近现代以来的欧美国家较多地偏好“古典自由主义理论中的守夜人式国家”——这种“守夜人式国家通常被称为‘最低限度的国家’”，⑤［美］诺齐克:《无政府、国家和乌托邦》，姚大志译，中国社会科学出版社2008年版，第32页。这种国家理论及其实践亦导致政府的行政职能相对较小。⑥这种情况，主要出现在自由资本主义时代，到了20世纪以后，随着福利国家的兴起，政府已经越来越“大”了。这些因素，促成了西方国家的司法在法治领域内的核心地位，同时也是在国家治理领域内的核心地位。相对于西方国家而言，当代中国的司法环节，在法治体系中的地位有一个逐渐上升的过程。与此同时，司法环节在国家治理体系中的地位也越来越高。

第二，从法治的领域来看，法治的体系就是国家治理体系。如果说法治国家、法治政府、法治社会构成了法治体系的三大领域，治理国家、治理政府、治理社会则构成了国家治理体系中的三大领域。如果说法治国家、法治政府、法治社会需要一体建设，那么，对国家的治理、对政府的治理、对社会的治理也需要一体化的治理。

三者之间，法治国家以及对国家的治理描绘了一个总体目标。对于法治国家建设来说，主要内容包括三个方面:(1)对每一个国家机构来说，应当严格依法办事。国家机构在法律设定的权力、职责范围内，按照法定的程序行使权力、履行职责，既不越权，也不失职。如果能够实现这个目标，实际上就是实现了对于每一个国家机构的有效治理。(2)对不同国家机构之间的相互关系来说，无论是纵向的中央机构与地方机构之间，还是横向的立法、行政、审判、检察等机构之间，应当权责边界清晰，形成彼此配合、相互促进的法治化的关系。其中，就中央与地方关系而言，既要强调中央的权威，发挥中央机构的领导、统筹、协调作用，也要维护地方机构的积极性、主动性、创造性，这就要求实现中央与地方关系的法治化。就横向的各国家机构之间的关系而言，则需要进一步完善以人民代表大会制度为核心的制度建设，促使各国家机构在人民代表大会制度下，建立起有效、有序的交往关系。如果能够实现这个目标，就是实现了对国家机构之间相互关系的有效治理。(3)对于国家机构与社会主体之间的相互关系来说，国家机构与社会主体在法律的框架下，特别是在法律搭建的交往渠道中，应当形成有序的交往关系。通过这样的交往，社会主体的愿望、要求、呼声，能够有效地传递到国家机构，国家机构也能够做出积极有效的回应，以保持国家机构与社会主体之间的相互协调。如果能够实现这个目标，实际上就是实现了对国家机构与社会主体相互关系的有效治理。

相对于法治国家这个整体性的目标来说，法治政府是一个局部性的目标，但是，法治政府却是法治国家框架下的最重要的目标，或者说，法治政府构成了法治国家的最重要的标志，因而，对政府的治理亦即国家治理体系中的核心部分。原因在于，政府虽然不是国家的全部，但却是国家体系中最重要的组成部分。相对于立法机关、审判机关、检察机关来看，政府更多、更广、更深地影响到社会生活的各个方面，因此，法治政府建设是法治国家建设、国家治理体系中的核心部分。要建设法治政府，最重要的内容包括:(1)政府实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定，政府不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。(2)政府实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政相对人，恰当行使自由裁量权，正确使用相关行政措施或强制手段，避免损害当事人的正当权益。政府实施行政管理，还应尽可能公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;应严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。(3)政府实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，积极为公民、法人和其他组织提供方便。(4)政府公布的信息应当全面、准确、真实;非因法定事由并经法定程序，政府不得撤销、变更已经生效的决定。

至于法治社会，则是指社会本身的法治化，更具体地说，是指各种社会主体都受到法律的约束，都在法律提供的框架下相互交往，形成稳定的、可预期的社会秩序。这样的法治社会，就是社会治理的目标，亦是国家治理体系中的重要组成部分。一方面，就社会与国家的关系而言，从总体上看，社会仍在国家的框架内，而且，治理社会的法律同样也是出于国家的立法机构，因此，法治社会建设从属于法治国家建设，且构成了法治国家建设的一个组成部分——就像法治政府建设是法治国家建设的一个组成部分一样。学术界流行的“国家——社会”二元结构理论，①参见唐士其:《“市民社会”、现代国家以及中国的国家与社会的关系》，载《北京大学学报》1996年第6期。强调了国家与社会的二元划分，虽然具有一定的解释能力，但从我国法治建设和国家治理的实际情况来看，社会不可能脱离国家而存在，而且，“法治社会”这个概念本身，就隐藏着国家机构对于社会的治理，因此，法治社会建设应当在法治国家建设这个整体框架下来展开。另一方面，就法治社会与法治政府的关系而言，两者之间相互对应的趋势更为明显，因为，政府与社会之间的界线是清晰的，政府对社会的管理与服务构成了政府介入社会的基本渠道。因此，法治社会与法治政府是相互并列的关系，它们两者都从属于法治国家建设的这个整体性的目标，亦是国家治理体系的组成部分。

以上分析表明，无论是从法治的过程来看，还是从法治的领域来看，法治的体系都可以覆盖国家治理的体系。这就是说，法治体系与国家治理体系在相当程度上具有同构性，法治事业就是国家治理的事业，法治能力就是国家治理能力，

四、作为国家治理体系的法治体系:前瞻性的思考

本文旨在表达的核心观点可以归纳为:当代中国的法治体系在相当程度上就是国家治理体系。作出这个判断的基本依据是:在建设法治中国的当下，国家治理的各个领域、各个环节，都应当按照法律的规定来进行，都应当在法治的框架下展开。

在既有的理论学说中，无论是法治问题，还是国家治理问题，都得到了广泛而深入的讨论，已经积累起来的学术文献堪称汗牛充栋。本文把法治体系与国家治理体系予以融会贯通，一方面，是想强调国家治理体系本质上就是法治体系;另一方面，还想强调一个基本的理念:从体系化的角度看法治，以体系化的法治推进国家治理，促成国家治理的体系化，以及国家治理能力的不断提升。立足于这个基本的理念，立足于完善作为国家治理体系的法治体系，就应当强调:无论是治理国家、治理政府还是治理社会，都应当在法治的轨道上进行，这就提出了法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求。三者的一体建设，就是法治体系的一体建设，亦是国家治理体系的建设。为了进一步推进法治体系的一体建设，应当注意以下几个方面。

首先，应当针对法治国家、法治政府、法治社会的不同特征、不同要求、不同需要，在法治体系一体建设的过程中做好总体规划。应当看到，法治国家建设具有全局性。法治政府建设主要针对行政领域，核心任务是治理行政权，实现行政权的有限性和有效性。法治社会建设主要在于保障社会主体之间在公平正义的原则下实现有序交往——按照中共十八大报告提出的要求，就是要“建立权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”，因此，公平正义是法治社会建设的价值目标。三者重心不同，建设的路径、方法也会呈现出各自的特点。这些特点应当在法治体系的一体建设中予以全面考虑。

其次，自20世纪90年代以来，在法治体系建设中，无论是建设法治国家的依法治国，还是建设法治政府的依法行政，都出现了较多的探索，也取得了较丰富的实践经验。相比之下，法治社会的建设还是一个相对薄弱的环节，无论是理论准备还是实践经验，都还比较欠缺。这就意味着，在法治体系的一体建设过程中，要更加注重法治社会建设，要特别注意建设对保障社会公平正义具有重大作用的法律制度。要通过法治社会建设，造就一个公平的社会环境，让社会公众能够从容自如地、有尊严地生活在一个规则化的、公正的法治社会中，这是社会治理、国家治理的必由之路。

再次，在法治体系一体建设的整体框架下，在法治政府建设、法治社会建设之外，还有两个重要的领域也必须予以强调，那就是立法和司法。其中，立法主要针对法律体系建设。法律本身的完善、法律体系的完整是建设法治国家、法治政府、法治社会的前提条件。立法既是法治体系建设的“上游工程”，亦是国家治理体系的基础性工程。司法主要是运用法律解决纠纷的活动，公正高效权威的司法既是法治社会的重要保障，更是法治政府的推动力量，它是法治体系建设的“下游工程”，它作为维护社会正义的最后一道防线，亦是国家治理体系的保障性工程。因此，在法治体系的一体建设过程中，还必须把立法工作、司法工作纳进来。