中国国家安全委员会的形成与发展

文/刘梦然

中国国家安全委员会的形成与发展

文/刘梦然

一、我国国家安全委员会的成立背景

我国成立“国安委”的工作是筹备许久、酝酿多时的。我国现已有诸多职能部门和相关机构涉及安全领域，如安全部、公安部、外交部等。但这些部门和机构的工作着力点是分散的，且相互沟通匮乏，呈现条块分割的格局，缺乏集中的协调与指挥。当下成立“国安委”不仅用意在于协调各相关部门与机构，凝聚力量，更有现实背景：

（一）顶层设计以协调统筹全局。其中涉及国家安全和对外战略的政府机构包括外交、国防、情报等部门，但多数时候，单一部门常受限于部门利益和缺乏格局意识而提出不全面的方案，无法更好、更全、更快地预防、应对危机，因此必须提高国家安全的协调层级。这样才更利于统筹国内、国际两个大局，制定维护国家安全的中长期顶层战略，更快、更好、更全地预防、应对危机。

（二）维护国家经济、军事、外交安全的需要。2010年第二季度中国成为世界上仅次于美国的第二大经济体，这种状态下设立一个全面的维护国家经济利益的安全机构是极为必要的；除了美国战略中心的东移等传统安全外，恐怖主义、网络信息安全等非传统安全均需应对，这都需要国家领导层整合军事和行政等多方力量及时拿出决策；冷战结束后面对美国直接遏制的更为复杂的国际形势、如何巩固党的执政地位和保持国家的性质不改变，这也需要国家领导层根据形势的走向作出判断，拿出对策。

（三）我国创新国家治理的重要举措。十八届三中全会公报将设立国家安全委员会的内容安排在创新国家治理的部分，可见其本身就是创新国家治理的应有之义，是国家治理战略的有机组成部分。

二、国外国家安全委员会概况

各国设立国家安全事务决策或协调部门成为了近几十年来各国国家机构设置变动中的常见现象。这些部门机构有着相同或相近的职能，都对国家的重大政治和安全事务有着重要影响。

美俄之外，英国、法国、德国、日本、印度、巴基斯坦、以色列、澳大利亚等30多个国家设立了国家安全委员会或职能类似机构。因此，国家安全委员会不但是“大国标准配置”，还是多国在涉及处理内外安全问题时的“信赖之选”。但是，在权力范围、构建形式及运行模式上有所差异。

（一）权力范围。国家安全委员会按照其性质可分为协调机构、咨询机构与领导机构3种。根据美国《国家安全法》而设立的安全委员会的主要职责是“帮助总统协调美国的军事政策和外交政策”，在其设立与发展初期性质近似咨询机构。尼克松时期，安全委员会权力扩大，甚至一些政府部门须总统国家安全事务助理指示行事；里根时期以后，安全委员会权力趋于稳定，主要负责拟定安全政策、协调安全体系、监督执行情况，向总统提出建议。以这种协调性质设立安全委员会的，还有吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等国。俄罗斯、日本等国的安全委员会（安全会议）仅是总统或内阁提供参考建议的咨询机构，而不是权力机构，负责在安全管理过程中，收集、整理、反馈信息，策划、起草、拟定国家安全政策方针。改变安全信息零碎的现状，为高层提供高质量的报告。上述两种协调型、咨询型安全委员会在法律上不具备决策权力，而伊朗、沙特、巴基斯坦等国的安全委员会则是总统（或国王、王储）、总理、各部部长为成员，在国防与安全领域扮演着重要的角色，是最高领导机构。负责作出国家安全战略的决定。

（二）构建形式。各国国家安全委员会的构建形式分为两种：一种是十几人至几十人组成的会议型机构，这种性质的国安委规模较小，一般由国家安全委员会委员加秘书班子组成。另一种是由几百人甚至成千上万人组成的科层组织机构，这种性质的国安委规模较大，一般由安全委员会委员、秘书班子再加上所属工作机构组成。通过分析可得，会议型委员会虽适合协调各方利益，却在处理具体问题时有其致命短板。一个国家需要务实且执行力强的国安委来应对呈逐步专门化、常态化趋势的国家安全问题。所以高层组织性质的“国安委”是各国发展转型的趋势。

（三）运行模式。各国国家安全委员会的运行模式可分为两种：日常性的分级会议与针对具体事件的小组决策会议。以美国为例，在非紧急状态下，国家安全委员会实行分级会议的形式针对国家安全的重大问题形成决策，即：最高国家安全会议（总统主持）、部长级安全会议（国家安全事务助理主持）、副部长级安全会议（国家安全事务副助理主持）。紧急状态下，则成立小规模、高层次、反应迅速的“危机决策特别小组”，由总统直接选定的相关部门官员组成的小组成员进行危机治理。在俄罗斯，针对当前最主要的安全问题，总统每月主持召开一次联邦安全会议，同时提出可行方案。组成俄联邦安全会议的安全会议机关、跨部门委员会和科学委员会则定期召开分级会议。一旦具体到专门危机事件，安全会议还会成立一些临时委员会跨部门协作。

三、我国国家安全委员会的职能定位

（一）我国国安委应具备的特点。

1.充分的授权。“国安委”提出的政策与建议应达到让相关的部门充分信任的效果。“国安委”的多方协调等各种行动应该让其他部门负责人了解。

2.广泛的号召力。“国安委”的常务委员、委员应有足够强的协调政策的能力,并且能将有关的职能部门和人员凝聚一起，以便于决定迅速有效实施。同时对主席提出独立的建议。

3.精简的机构设置。国家安全委员会成员的人数应限制在50名专职人员之内并且下属机构数目应该控制。针对于不同的安全问题领域设置不同的职能机构。非特殊性的工作应交付国务院或其他机构来完成。

4.顺畅的沟通机制。“国安委”应建立一种互动性强的沟通机制以便于渗透到工作中，从而使在关系到重大问题时可以参考各个部门的建议。

5.资深的工作经验。组成“国安委”的人员素质应得到足够的重视，必须是政治素质过硬且在政府工作中有充足经验的人，了解他们的工作，善于处理同高级官员的关系。

6.强大的自我约束力。“国安委”成员应保持较高的政治警觉性，受到严格的职业约束，抗诱惑能力强，与外界媒体的接触少。

（二）我国“国安委”应具备的职能。

1.治理整合功能。在我国的安全管理领域，由于安全理念的落后和治理能力不强，令出多门、职责交叉的现象严重。

首先，“国安委”应健全重大危机响应制度，通过建立“危机前责任划分”制度、“预授权”制度，“危机后评估”制度、责任追究制度，最大可能地提升决策效率，保证危机下响应机制全面快速启动。其次，“国安委”应明确划分重大危机中的“前方指挥权”与“后方决策权”，建立一种前方后方相协调的指挥体系。最后，“国安委”应整合信息资源，逐步改善各相关职能机构、地方的信息碎片化、孤立化局面。

2.风险管理功能。近些年来，一些欧美国家相继建立了系统的政府风险管理制度。并上升为国家战略。在美国、英国，政府已开始实行对战略风险的管理。而我国设立“国安委”以后可以对政府风险建设工作进行统一指导，对政府风险管理工作进行整体设计，把指导渗透到政府工作的全过程中。

3.战略支持功能。“国安委”应转变重大危机应对安全风险的遏制，制定与国民经济和社会的发展结合的重大问题统筹规划，并在“国安委”的领导下建立包括具有安全管理职责的中央领导在内的所有领导干部的岗位培训制度、国家重大安全事件应急演练制度和加强重大安全管理中的评估制度设计。

当然，上述特点与职能只是借鉴各国“国安委”几十年的发展与改革实践总结得出的。而中国的“国安委”由于尚为新生事物，还未有实践经验，且一国的“国安委”是根据本国的内外实际作出大战略的重要机构，对别国的有效经验只能做有选择扬弃的参考，而不能照搬照抄。

近年来，涉及国家安全的重大危机事件呈现多发和突发态势，这些重大事件，往往事发突然，影响很大，对反应和处置的要求也越来越高，这就需要国家从整体上在第一时间作出快速反应。设立“国安委”，将会大大提高这种快捷有效的应对能力。习总书记明确指出，国家安全委员会主要职责是制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。总之，成立“国安委”就是为了在安全战略层面上提升决策能力、协调能力、反应能力、实施能力。“国安委”的成立恰逢其时，也正当其用。

（作者单位：北京师范大学）