论社会治理体制改革与改善民生

廖 文

(湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081)

目前，中国社会正经历着历史发展重要而剧烈的社会变迁。经济体制改革使得社会物质相对丰富，人们生活水平不断提高。与此同时，不得不注意到社会结构转型所带来的社会冲突的激化、社会贫富差距不断拉大等社会问题。改善民生仍是党和政府的重要任务。十八届三中全会提出了创新社会治理体制的新观点，体制改革的最终目标是“让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。以保障和改善民生为重点，推进社会治理体制创新，促进社会公平正义，保护人们尤其是弱势群体的社会利益及利益表达权利，维护社会安全稳定，是社会体制改革的重要任务与目标。

一、社会治理体制改革是社会体制改革的重要内容

中国社会正从封闭的传统农耕社会向开放的现代工业社会转型，国家所有制结构出现了重大变化，从一元所有制结构向多元所有制结构转变，社会流动愈趋频繁、社会流动范围不断扩大，新的社会元素不断涌现，同时也不断产生新的社会问题。尤其是社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集中的计划经济体制，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，以计划经济体制和过去的权力构架为基础的社会整合功能被削弱，以单位制为主的传统社会治理模式越来越不适应社会结构的变化，在新的社会形势下社会治理体制改革迫在眉睫。

一是政府职能正面临重大转变。从宏观上来讲，政府职能就是进行社会治理，政府职能的转变就是要政府从管理理念、职能结构、工作重心、行为方式方法上进行重大转变。历史上任何时期面临社会发生重大变化，为避免发生社会剧烈动荡，维持社会稳定发展，都需要政府主动适应社会形势进行社会治理模式的转变。有学者从三元整合理论角度认为社会系统具有三级稳定性调节机制*李习彬：《社会系统运行理论与改革开放中的政府行为》，《中国人民大学学报》1995年第1期。：第一级是子系统、个体依据规范的自律与他律；第二级是由维护规范的专门机构(司法部门)对违规行为的校正，通常是以采取强制性惩罚性措施相威慑以遏制或减弱违规行为，以实际采取强制性措施惩罚已经发生的违规行为，消除其后果，并藉以避免或减少类似违规行为再次发生；第三级是靠对整个系统实施集中控制的管理者的行政手段干预，通常是在违规相当严重，仅靠第一、二级调节难以奏效的情况下，由集中控制管理机构采取更强有力的非常规措施，以保持或恢复秩序。除以上常规社会系统调节机制外，学者金观涛用称为超稳定机制的概念来解释封建社会专制体制下的特殊稳定机制，即权力系统更替机制和变法机制[注]金观涛：《在历史的表象背后》，四川人民出版社1984年版。。权力系统更替机制是指通过集中控制权力系统(封建王朝)的更替使失效或低效的管理职能重生以恢复稳定的机制；变法机制则是指通过变法，增强规范的适应性以维护稳定的机制。金观涛所说的变法机制，从现代社会的角度来看就是指社会体制改革。改革开放以来中国第一次社会体制改革，即是在上世纪70年代的经济体制改革，政府职能适应了社会发生的巨大变化，政府政治统治职能让位于经济建设职能，政府不再是事无巨细一揽子统管，而是强调宏观调控、微观放开，对经济社会事务的管理不再单纯运用行政手段，而是综合运用经济、法律和行政手段。“非典”事件以及随后发生的其他一系列社会事件引发了人们对以GDP为中心的发展观的反思。随后，党的十六届三中全会上明确提出了以人为本和科学发展观，温家宝在2004年的政府工作报告中指出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”这是第二次政府转型开始的重要标志。这两次政府转型都意味着“全能政府”正在变为“有限政府”，政府不再全面垄断经济社会资源，不再对一切经济社会事务大包大揽，而是有所为有所不为，也标志着政府将不再独自承担社会治理的重任。随着社会更进一步发生深刻变化，政府社会治理职能也将面临着更重大的转变。

二是社会生活更加多元化。经济成分多元化、利益格局多元化、价值取向多元化、社会生活多元化、社会组织多元化、思想与政治理念多元化等充分证明了现代社会生活的多元化发展方向。经济成分多元化是引发社会多元化的根本原因。改革开放促进中国所有制结构发生了重大变化，个体、私营等非公有制经济得到长足发展，单一的公有制经济转变为多种经济成分共同竞争、相互促进和补充的多元化格局，并直接导致了利益格局的多元化。随着非公有制经济的发展壮大，分化出了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业者等新的社会阶层，他们有着各自利益和不同需求，加之改革开放后经济社会的发展、外来文化的冲击、大众传媒的膨胀，使原本相对单一的社会价值观念逐渐走向多元化。经济成分、利益格局、价值取向的多元化，进一步使得我国社会生活和人们的思想观念出现多样、多变的特征。“全国一盘棋”的一元时代已不复存在，中国已经进入一个多元化的时代。

三是人口流动加剧促进了单位制管理体制趋于失效。在计划经济时代，以单位制和户籍制为主体的社会治理体制，有效地控制了人口的流动。随着改革开放和城市化进程的加速，户籍管理制度和限制人口异地迁移的规定逐步松动，人口空间结构的稳定性被打破，大量的外来人口，尤其是农村剩余劳动力纷纷涌入城市，其中一部分变成在城市定居的常住人口，另外大部分人口则属于临时性的暂住人口。同时，在国有企业改革之后出现了大量下岗职工，以及之后新的就业体制同样产生了大量的人户分离的城市居民。农民工、下岗职工以及人户分离的城市居民等等，共同构成了所谓的“城市流动人口”。大量的城市流动人口既没有固定的工作单位，也没有永久性的居所，处于不确定性的流动状态中，成为社会人的一部分。他们成为了体制外人口，既无单位管理，户口所在地及居住地的政府也无法对其实施有效管理。市场化体制也使得单位将承担的大量社会管理和社会服务职能剥离出来，重新交付给社会，个人和单位之间由依附与被依附关系变成一种双向选择的契约性关系，单位对于许多人来说变成了一个单纯的工作场所。这些人群中有相当一部分人处于“边缘化”状态，要么没有工作单位，要么除了工作关系外与单位几乎没有什么联系，很少参与公共事务和公共活动，政府也缺乏对其有效的行为约束与利益协调机制。与此同时，市场经济催生出大量非公有制企业，传统的单位不再是人们就业的唯一出路和生活资料的唯一来源。在这种情况下，单位在社会成员利益满足方面的重要性相对下降，其他资源提供者的地位相对上升，社会成员不再单纯依赖于单位，依赖于政府，这就意味着传统体制中的政府绝对主导地位的动摇，因此必然要对所承担的社会治理功能进行调整。

四是社会问题和社会事务日益增多。中国作为后发展国家，在不到一百年的时间内要完成工业化和城市化的双重转型，导致现代化过程中普遍出现的一些社会矛盾和问题集中出现。人口流动的加剧造成了社会的不稳定因素增多，犯罪率呈急剧增长态势，并有职业化、集团化、有组织化和市场化运作等态势[注]何增科：《论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一》，《毛泽东邓小平理论研究》2007年第8期。。随着改革的不断推进，我国的利益格局发生了变化，出现了利益重新分配中的不公平现象，尤其是收入分配领域，贫富收入差距、城乡收入差距、地区收入差距以及行业收入差距进一步扩大，已经成为引发社会不满情绪的主要原因之一。在经济发展的同时，就业问题更加突出，大批下岗职工需要再就业、军转干部需要安置，再加上每年上千万农村剩余劳动力需要转移和几百万高校毕业生面临找工作，给社会造成了巨大的就业压力，成为影响社会稳定的潜在因素。此外，由于种种原因，目前我国弱势群体的境况堪忧，大量工人尤其是农民工的合法权益得不到保障，生存艰难。同时，社会大转型又导致新的社会公共事务大量产生，如行业管理、社会组织管理、社区管理、物业管理、互联网管理等，同时引发了众多新的社会问题，如信访问题、“三无”农民、房屋拆迁、土地征用、城市地摊、物业纠纷以及网络沉迷等，处理这些新的社会公共事务和解决这些新的社会问题，都需要有新的解决办法*何增科：《论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一》，《毛泽东邓小平理论研究》2007年第8期。。

诚然，改革开放以来我国社会治理制度进行了一系列的改革探索，取得了显著成效，在改革政府与社会关系方面迈出了较大步伐。但毋庸讳言，社会治理制度改革的总体进度还明显滞后于经济体制改革，其治理机制和治理方式还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求，一些深层次、根本性的问题和矛盾依然没有解决，而一些新的矛盾和问题又不断涌现。可以说，在当前和今后的一段较长时期内，我国在经济社会发展过程中所面临的问题将会更加复杂、更为突出，改革计划经济体制下形成的社会治理模式，创新适合社会主义和谐社会需要的新模式，其任务显得十分紧迫。社会治理体制改革是中国社会体制改革的重要组成部分。只有在党的领导下，改革创新社会治理体制，整合和凝聚社会各方力量，形成社会治理合力，才能实现社会转型时期社会整合和社会有效控制的目标。

二、社会治理体制改革是改善民生的重要手段

历史经验证明，社会转型时期社会冲突和矛盾激化符合一般社会发展规律。若经济增长并不带来社会进步，社会弱势群体将成为社会发展中的最大受害者和牺牲品，这不符合科学发展观和社会和谐的基本要义。要推进以改善民生为重点的社会建设，其中之意就是要推进社会治理体制改革，提高社会治理能力，正确处理和化解社会冲突，解决社会问题，促进社会公平正义，使社会弱势群体能共享社会发展的成果。

一是改善民生需要转变政府治理方式。政府职能无限膨胀必然导致政府公共服务职能的“越位”和“错位”。一方面，在公共服务上政府包揽了企业和市场能够处理的事，虽然政企改革开展多年，但地方政府仍然习惯于用行政手段介入市场、介入企业决策，公私角色混淆，与企业、市场分工不清；另一方面，长期以来受“官本位”的思维定势和以“经济建设为中心”的路线驱动，政府把政治统治职能和经济发展职能作为最主要的职能凸现出来，却把社会管理职能放在次要位置。随着社会主要矛盾的变化，在社会分化为公共领域与私人领域的过程中，政府治理方式需要转变为对社会领域的管理职能和提供公共产品与服务。传统公共服务供给对象的排斥性导致了政府公共服务的不公正。中国社会结构呈现碎片化和积聚化两种相反却并行不悖的发展趋势，并形成了多元化的利益群体。其中由社会主流舆论和知识精英阶层构成的强势群体占据着绝对的社会资源和话语权，甚至影响着政府公共服务供给的公正性和平等性。而被排斥在边缘的、处于不利地位的弱势群体，他们的利益要求只能通过体制外的渠道微弱地表达。近期“城乡统一”的户籍制度改革即将实施，将是改善民生的重大利好信息。然而户籍制度改革并不必然带来对农村人口的公正待遇，仍需要通过转变政府社会治理方式，逐步将依附于户籍中的各种特权利益剥离，保障社会弱势群体在教育、就业、身份、公共财政、公共服务等方面获得公正的待遇与利益。

二是改善民生需要激发社会组织活力。中国传统社会结构中，国家政府、公民社会和市场三大部门，国家政府占有特别突出的优势，公民社会发育程度很低。这种政府主导型的社会结构加上传统的计划经济体制导致了我国目前依然存在“单位化”的社会保障体系、政府高度集权的城市管理制度和“统包统配”的就业制度。“单位化”的社会保障体系使社区和第三部门的社会保障和服务功能缺失；政府高度集权的城市管理制度使城市基层组织——街道和居委会的职能只是“以政治为中心”的政府职能的延伸，而不是发展经济和社会服务，社区建设和第三部门的发展缺乏基本的动力和适宜的制度环境；而“统包统配”的就业制度使绝大部分城市劳动力按照国家的统一计划流向第二产业，社会服务从业人员比重极低，社区服务业和民间部门的劳动力资源短缺。这些因素导致了社区就业和第三部门就业长期以来在我国没有得到发展。而随着产业结构的调整和社会结构的转型，人们的社会需求越来越多样化，而政府官僚机构已经无力承担所有的社会公共服务功能[注]钱再见：《失业弱势群体及其社会支持研究》，南京师范大学出版社2006年版。。在这样的背景下，中国社会组织在政府的质疑中得到了一定的发展。社会组织流动性好、快捷而灵活的比较优势逐步显现。通过运用相对的灵活性与能动性迅速采取行动，社会组织已经能够规划行动方案，获取新的优势，动员公众意见。社会组织在社会生活中承接了部分转型时期政府剥离出来的社会管理事务，特别是对弱势群体的社会支持功能，起到了重要的社会治理作用。更进一步激发社会组织活力，倡导志愿精神，为弱势群体提供更好的社会服务与社会保障，提供有力的精神支持和情感支持，将是改善民生的重要一环。

三是改善民生就是要化解社会矛盾。随着市场经济体制的确立和改革的进一步深化，社会时代中心从围绕意识形态问题的阶级斗争、禁欲主义转向普遍现实感，以人为本的基本理念逐渐扩散，社会成员个性意识、财产意识和维权意识被唤醒，人们更加关注自身的经济利益，注重现实生活的质量问题。社会成员的行为取向逐渐摈弃以往禁欲主义以及乌托邦式的理想主义，转向利益取向的务实主义，民生需求取代了政治诉求的中心地位[注]吴忠民：《中国改革进程中的重大社会矛盾问题》，中共中央党校出版社2011年版。。在改革进程中，基础民生问题的改善明显滞后于经济发展，社会矛盾绝大多数源自于民生问题。有研究指出，公众认为最为突出的社会问题是物价、看病、收入差距、失业、住房、腐败、养老保障等问题，当前主要的社会群体利益冲突聚焦于贫富矛盾和干群冲突[注]李培林：《当代中国民生》，社会科学文献出版社2010年版。。改善民生即是要保障全体社会成员尤其是弱势群体共享社会发展成果的公正性，这也是社会主义发展的基本宗旨。当前社会进步的成果由强势群体来享受或优先享受，而社会改革的绝大部分成本却由弱势群体来承担，利益共享问题正是当前社会矛盾的根本所在。为此，需要确立平等与公平的发展理念，并将这种理念落实到具体的制度安排中去[注]黄玉：《社会矛盾化解研究》，黑龙江人民出版社2011年版。。化解社会矛盾，就是要妥善处理各方面的利益关系，特别要在公共政策上为弱势群体提供制度性保障，以维护他们的基本生活状态和基本权利。只有做到了这一点，才能使绝大多数社会成员受益，实现真正意义上的发展。

四是改善民生需要保障公共安全。公共安全既是民生问题的基本要义之一，也是解决民生问题的重要环境保障。随着社会环境和自然环境的变化，公共安全问题的诱因日益多样化。自然灾害、生产安全事故、群体性事件、犯罪等传统安全因素引发的公共安全问题仍然存在并有加剧趋势，同时，食品药品安全、环境资源安全、经济安全、交通安全以及民族分裂主义等非传统因素引发的公共安全问题不断涌现。公共安全问题危害的广度和深度不断扩大，比如毒奶粉事件的受害婴幼儿人数就高达29.4万人[注]刘圣汉：《应急管理学》，中国矿业大学出版社2009年版。，毒大米涉及到数个省份和地区。相对落后的农村地区成为假冒伪劣食品的主要市场，是校车安全问题的高发区，农村公共安全防治相当薄弱。公共安全状况和老百姓日常生活、工作、学习紧密相连，没有安全的生活环境，民生就失去了基石。尤其对于弱势群体来说更是如此，弱势群体由于抵御公共安全危害的能力较弱，容易成为公共安全危害的高发地带，成为公共安全危害的最大受害者。面对错综复杂的公共安全形势，需要牢固树立“民生至上、民安为本”理念，整个社会提高驾驭公共安全局势的能力、处置突发事件的能力、为经济社会发展服务的能力，强化公共安全建设。

三、推进以改善民生为价值取向的社会治理体制改革

十八届三中全会报告指出，创新社会治体制改革要着眼于最广大人民的根本利益。从民生的角度出发，社会治理体制改革更是需要从创新社会治理方式、激发社会组织活力、创新化解社会矛盾体制、健全公共安全体系等方面入手保障弱势群体的生存权利和根本利益。

一是创新政府社会治理方式。社会治理方式的转变目标在于实现政府治理、社会自我调节、居民自治的良性互动。从改善民生的价值而言，就是保证这种良性互动处于一种公平公正的制度框架环境之下，其中政府的职能转变为保障公共服务的公平公正。因此，制度是社会运行的基本框架。从民生角度出发，可以从以下方面进行社会治理体制改革。规范财政转移支付制度，加大对农村和农业的支持力度，逐步取消农业税和其他一切不合理收费，补贴生产者；重点投入对农村人口的基本公共产品和服务，如公共卫生、基本医疗、基础教育、计划生育、农业技能、基础设施等。废除户籍制度，确保农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的公共服务水平，提供法律和传媒工具保护农民工的基本权益；完善社会保障与社会福利制度，保障弱势群体在政治上享有与强势群体同等的权益诉求的机会，保证在经济上有平等参与竞争的机会，针对失业、残障、老弱等丧失生活权利者要给予救助、医保、住房等方面的基本保障；提供发展性的社会政策和服务制度，如通过有效的再就业政策使失业下岗人员重返恰当的工作岗位，通过扶贫政策帮助贫困的居民缓解、摆脱贫困，使弱势群体真正摆脱社会排斥的困境，回归社会主流。

二是激发社会组织活力。在当前社会组织发展还不够壮大的前提下，培育社会组织是十分重要的环节，政策上的优惠是一种重要方式。由于各种类型的合作社是一种互助性质的，不以盈利为目的的组织，因而各国政府往往采用各种优惠政策特别是优惠的税收政策予以支持，通过减税、低税或免税的政策来促进合作社的发展[注]李明：《弱势群体利益维护研究》，中南大学出版社2008年版。。美国、加拿大、日本等国家都此类优惠政策。同时社会组织也需要财政上的资助。很多西方国家的政府给予农民合作社财政上的资助内容是很广泛的，如政府的增款、补贴、贷款、担保、投资、订货合同、转让土地及建筑物等，实际上都是对农民合作社的支持。如德国、意大利等国家有此类措施，使合作社在市场竞争中处于有利地位，避免了遭受垄断企业排挤的厄运，对合作社的发展起到了重要的作用*李明：《弱势群体利益维护研究》，中南大学出版社2008年版。。在中国缺乏自发地、制度化地组织起来的文化传统，加之客观环境政策的制约，社会组织发展缓慢。因此，在中国要在肯定社会组织在社会治理中的重要作用，消除对社会组织的质疑的条件下，加快社会组织立法进程，采取政府积极支持、引导和帮助的方式，促进社会组织发展。同时，要放宽社会组织活动领域限制，使社会组织活跃在社会生活的各个领域，包括弱势群体经济合作组织、利益表达组织等，从而激发社会组织的活力促进改善民生。

三是创新化解社会矛盾体制。对于典型低收入群体来说，其社会矛盾的根源也在于收入分配不公，改善民生最根本的途径也就在于促进分配公正，提高弱势群体的收入。要做到这一点，以下方法可以采纳，例如，可以运用税收调节手段来调节高低收入的差距。通过一定的所得税起征点和起征点上的累进征收率，对不同程度的高收入者征收税赋。累进所得税的起征点和累进税率要合理，累进所得税的起征点和累进点随着高收入与低收入的差距的变化而变动，体现公平原则，达到能够最广泛调动人民生产积极性的目的。可以而且也应当建立全面系统的社会保障体系。全国工资总额占GDP之比重不增反降，表明国民财富在初次分配中处于一种失衡状态。作为实现国家最主要的再分配手段，社会保障国家财政中的所占比重仍严重偏低。因此，迫切需要加快建立和完善我国社会保障体系。社会保障既保障了社会弱势群体的基本生存权，也体现了对贫富差距的调剂。这种调剂将尽可能使全社会成员有平等的发展机会以保证社会合理流动和良性运行。此外，还应大力引导和塑造社会中人人平等、相互关心的精神和氛围。既要运用行政的、经济的、法律的手段，实行第二次分配，更要通过形成一种新的公平理想，通过福利协会、慈善机构、爱心工程等形式，唤起人们友爱互助的精神，达到第三次收入分配的均衡。总之，为了实现社会和谐，就必须实现社会公平，保证平等发展，就要不断努力提供相关的制度体系、保障体系和思想道德体系[注]黄玉：《社会矛盾化解研究》，黑龙江人民出版社2011年版。。

四是健全公共安全体系。社会进入到发展型社会的新阶段，发展性压力集中体现出来；社会正处于一个社会矛盾凸显、社会问题高发、社会风险增多的阶段。同时，社会公共安全也面临着诸如恐怖主义、民族分离主义以及其他不法分子活动的挑战和问题，城乡社会的公共安全凸显出隐蔽性、突发性和脆弱性。需要从加强社会治安防控体系建设，严厉打击各类刑事犯罪；改进和加强社会管理服务工作；规范和加强公安队伍建设；完善火灾防灾体系、交通安全体系、食品药品安全体系、公共卫生安全体系；加强公共安全应急管理机制建设。牢固树立“民生至上、民安为本”理念，坚持预防为主、调解优先原则，立足基层，全力维护社会安全稳定。