人民政协的制度创新尝试：协商论坛*

蒋田鹏

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

学术界普遍认为，人民政协是中国协商民主发展的主要载体，执政者也认为，人民政协是中国实现协商民主的重要渠道（中共十八大报告与十八届三中全会《决定》都明确指出要充分“发挥人民政协协商民主重要渠道作用”）。然而，协商民主在协商主体的平等性、参与对象的广泛性、协商成果的合法性等方面有着特定的要求，对于如何在不改变既有领导体制与政治秩序的前提下，使人民政协的协商民主作用得到进一步发挥，执政者没有给出具体的操作细节，研究者们也没有探索出一条行之有效的路径。本文认为，人民政协协商民主的发展与完善，可以通过协商论坛的制度创新来实现。

一、人民政协既有制度探索及其失效

人民政协是我国执政者为了收集民意、开拓政治参与的渠道、提高决策的科学性与制度的民主性而独创的一种政治安排，但长久以来，它一直面临着地位与职权的矛盾：它居于政治制度的中心，却不享有对于国家事务的决策权。它是我国民主制度运行中必不可少的一环，却非国家权力机关。该矛盾的存在，限制了人民政协作用的发挥。为了解决这一矛盾，学者们先后提出了两种变革方式：权力赋予式与协商民主式。权力赋予式的变革主张赋予政协某种类型的权力而使之成为一种特殊的国家机构，如季卫东主张在保留人大最终决定权的前提下，赋予政协一定的立法权，“让全国政协与全国人大常委会并列为主要行使立法权的代议机构”；［1］Zhao Qian 主张赋予人民政协对于违宪行为进行监督、审查的权力，使之成为“中国专门的违宪审查机构”。［2］协商民主式的变革则试图参照当前国际上盛行的协商民主理论，将人民政协构建成中国的协商民主机构。由于权力赋予式变革的内容与我国的政治现实不相容，它早已被执政者所否定——在十一届全国人大四次会议上，吴邦国已明确指出，中国“不搞‘三权鼎立’和两院制”。［3］目前学术界普遍采用协商民主的理论范式来分析人民政协，应当说，较之权力赋予式变革所提供的思路，协商民主式变革显然更为切合实际，然而可惜的是，这个变革道路的具体内容至今仍未被有效揭示，当前的研究呈现出一种“起点高，落点低”的特点。

所谓“起点高，落点低”，即学者们成功地将协商民主的认知框架应用到了对于人民政协的研究中，却没有能够清楚而有效地指出人民政协应当如何发展协商民主。协商民主式的分析研究，可以说已经涵盖了人民政协包括协商主体、协商理念、协商内容、协商程序、协商效力等在内的方方面面，学术界清晰地认识到，“人民政协是中国特色协商民主的主要载体和实践形式”，［4］(p843)“发展人民政协的协商民主是我国加快推进社会主义现代化的必然要求”。［5］(p715)针对人民政协现行运行机制与协商民主规范性要求之间的差距，学者们围绕平等、理性、程序、开放度、实效性等方面设计了一系列的改进路径，遗憾的是，由于两个方面的限制，这些路径并不能使人民政协发展协商民主，这两个方面分别是缺乏创新性、不可操作性。

缺乏创新性的路径即传统型路径，它指的是那些内含在人民政协自身发展要求之中的发展路径，它们是人民政协所必须达到的最低要求——即使不发展协商民主，人民政协也必须达到这些要求。这些路径所依据的，表面上看是协商民主思维，实际上却是人民政协发展的传统思维。学者们着眼于人民政协的程序与开放性所提出的发展道路，如“健全和完善政治协商制度，必须按照内部与外部并重、实体与程序并重、行为规范与实施机制并重的基本原则，促进协商民主的制度化、规范化和程序化”、［6］(p58)“参与的开放性是协商民主的本质特性之一，完善人民政协的制度，关键是促使人民政协从相对的封闭性走向真正的开放性”［7］等，都属于这种类型。

一个清晰明确的运作程序是人民政协正常运转所必需的最基本的条件，没有程序上的保证，人民政协的工作就会陷入混乱。改革开放初期，人民政协的工作就曾因为制度与程序的不健全而一度呈现出一种随意、盲目、无序的状态，在第六届全国政协主席邓颖超主持制定了《关于政治协商、民主监督的暂行规定》，对于政协主席会议、常委会议、工作组（委）的工作程序予以规范之后，这一状况明显好转。此后随着人民政协各项制度、程序的逐渐成型，人民政协在我国政治生活中所发挥的作用也越来越大，逐步成为我国多党合作及政治协商的重要机构与社会主义民主的重要形式，而“三化”（制度化、规范化、程序化）建设也成为人民政协发展完善的必需要求。

开放性同样是人民政协自身发展的题中固有之义。在协商主体的扩大方面，人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织，广泛代表性与巨大包容性是其界别设置的内在要求，它的开放程度原本就应该达到能将各阶级、阶层及社会群体都纳入其中；而关于协商内容与过程的公开开放，政协委员作为各界别的代表，反映本界别的利益和要求并接受本界别的监督也是他们义不容辞的责任。

因此，对于人民政协来说，程序化与开放性首先是其自身发展的要求，其次才是协商民主的需要。虽然协商民主的构建也要求人民政协程序的完善与开放度的提高，但这并不意味着有了完善程序与高开放度，人民政协的协商民主就会有所发展，后者是前者的必要而非充分条件。通过程序的完善与开放度的提高而发展人民政协协商民主的主张，看似以协商民主为目标，实则仍局限于对人民政协传统职能的完善。

此外，传统型路径还有一个特征，就是这些观点在协商民主引起学术界关注以前就存在，现在同样的内容又以一种新的言说方式再次出现，其实质是“新瓶装旧酒”。比如早在2002年，就有学者提出了以“四化”为人民政协自身建设的目标：“全面加强其自身建设，努力实现政协运行的规范化、制度化、民主化、程序化。”［8］而最为典型的，当属对于政协委员“理性”的强调。学者们将协商民主对于协商主体的“理性”要求引入到人民政协，认为“主体缺乏理性会导致协商与协调的失败，使协商成为空中楼阁，这就要求政协委员在政治协商时必须具备充分的公共理性”。［9］这样的观点看似创新，但其实却是另外一种表达的翻版：“政协委员要具有代表性和参政议政能力强的特点，特别要强调奉献精神和牺牲精神。”［10］公共理性与奉献、牺牲精神显然不能混为一谈，但当学者们将两者分别赋予政协委员时，他们想表达的意思其实是一样的：一是政协委员必须以一种认真负责的态度来参与协商，二是政协委员要有大局观，不能只考虑本身或本界别的利益，协商要以公共利益为依归。从这一意义上说，学者们的“理性”主张只是旧话重提，并无创新之处。

不可操作性的发展路径指的是理想主义路径，它包括那些虽然符合协商民主的要求，但在中国现有政治体制下却难以获得实现的发展路径。学者们基于协商民主的平等性、实效性要求而设计出来的提高人民政协委员的平等程度、增强政协提案效力的发展路径，在现实中是难以推行的。

协商民主所要求的平等，不仅仅是法律地位的平等，而是政治影响力的平等，这在人民政协中很难实现。国家的政治权力结构决定了人民政协内部的权力结构，中国共产党的执政地位反映在人民政协之中，就是明显优于其他界别的协商影响力及协商主导权。在国家政治权力结构既定不变的情况下，学者们所提出的为政协委员提供更多的资源、提高政协委员的协商能力、推动话语权的平等的一系列主张，如“增强政协制度参与主体的独立性，赋予更广泛的平等机会和资源，增强能力建设，实现参与过程的权利和话语平等权”［11］等，都很难使协商民主所欲求的平等在政协中获得实现。

协商民主由于建立在协商者自愿且负责任的参与基础之上，因此其决策具有合法性，对于参与各方都具有约束力，而人民政协的提案则无法获取这样的效力。人民政协自成立至今，除建国初期代人大行使立法权之外，始终作为一种非权力性的政治协商机构而存在，这是由我国社会主义的国家性质所决定的。人民民主专政的国体决定了人民代表大会制是我国的根本政治制度，民主集中制的政权组织形式决定了我国不允许出现除人大以外的其他权力中心，也就是说，作为一个既非人大产生又不能与人大权力并列的政治组织，政协无法成为国家机关，它所通过的提案也不可能具有约束力。在这种情况下，那种“在加强人民政协协商结果实施的基础上，进一步提升人民政协协商民主的有效性”［9］的想法，实际上很难付诸实践。

一言以蔽之，虽然学术界找到了人民政协未来的发展方向，却尚未找到通往该方向的有效道路。在既有的种种方案之中，传统型路径过于拘泥现实而缺乏协商民主式的创新，理想主义路径简单照搬理论而难以与中国的政治现实相结合，它们都不能使人民政协实现协商民主的有效发展。为了寻求人民政协协商民主式变革的可行之路，我们有必要再次检视协商民主的经典制度设计。

二、协商民主的经典制度设计及其可参照性

协商民主作为民主的一种形式，它本身就内含着一个什么样的制度可以使之付诸现实的问题，协商民主理论家们在理论推演的基础上，也进行了相应的制度设计。然而由于中外政治体制的差别，我国学者在将协商民主引入人民政协时，一般都只注重“平等”、“参与”、“理性”等原则理念，对于协商制度的关注则相对不足。而适合于人民政协的协商民主之路，恰恰就存在于这些制度设计之中。

协商民主最具代表性的制度设计，不外乎哈贝马斯的双轨协商制、博曼的二元民主制以及德雷泽克的协商特设论坛。双轨协商制的建立以对正式公共领域和普通公共领域的划分为基础，哈贝马斯认为，“商议性政治是在意见形成和意志形成的不同层次上沿着两个轨道进行的——一个是具有宪法建制形式的，一个是不具有正式形式的。”［12］(p389)正式公共领域存在于国家的宪政体制之中，它以立法协商为核心；普通公共领域存在于市民社会之中，是一个由诸多重叠的亚文化公众集体所构成的开放的、包容的交往网络，这些公众集体自发形成，其时间边界、社会边界、内容边界都具有流动性。正式公共领域的协商遵循严格的中立性程序，有制度的保障，可以形成有约束力的决策；普通公共领域的协商则不受程序调节，呈无政府状态，仅仅形成舆论而不涉及决策。正式公共领域对普通公共领域保持开放，普通公共领域协商所形成的意见必须经过正式公共领域的规制性协商才能转化为决策。

同哈贝马斯的双轨制一样，博曼将二元民主结构划分为自由开放的公共领域、能有效决策并有资源作保障的正式组织和制度两个场域。二元民主制与双轨协商制的区别在于，后者认为两个场域之间的协商内容不一、各自进行、相互作用，而前者则认为两个场域之间的协商内容一致、同时进行、过程同一；后者的运行模式为“双轨并行”，前者的运行模式则是“二元一体”。博曼认为，“公众和官僚以及行政机构之间互动的不足构成了公共协商最大的挑战”，［13］(p159)为应对这一挑战，就应该将协商民主的制度设计从传统的立法过程的协商扩展到行政、官僚结构的协商。他将公民的参与直接纳入到行政机构的运作过程之中，主张执行决策与公共协商的密切结合，通过公民的持续性参与，将行政机构置于公共控制之下，使得决策具有公共性、可修正性。

与哈贝马斯、博曼将协商仅仅设定于正式公共领域、普通公共领域不同，德雷泽克认为在两者之间，还存在着一个协商特设论坛，该论坛是两个领域之间的桥梁，可以联结国家与市民社会。特设论坛分为外行公民协商与派性协商两种类型。外行公民协商的参与者是“在某个问题上既没有专业知识又没有派别偏见”的普通公民，它有达成共识协商会议、公民陪审团、计划小组及协商民意测验等具体形式，它为民众提供了一个对决策者进行信息输入的渠道，其“建议的忠告性大于强制性”。派性协商是“某个政策争论中不同立场支持者之间的协商”，它有着比外行公民协商更强的目的性（寻求共识与共同利益）以及更为正式的运行机制（对主持人与一系列协商规则的设立），由于其参与者为某些特定的政治与社会力量的代表，因此与外行公民协商相比，派性协商的协商成果具有更强的影响力，“通过调解或达成共识实践而产生的意见被政策实践所接纳的几率要高出一大截”。［14］(p20－21)

如果将双轨协商制、二元民主制与协商特设论坛加以比较，我们不难发现，双轨协商制注重的是立法机构的协商，二元民主制关注的是行政机构的协商，协商特设论坛则侧重于非国家机构的协商。其中，前两者致力于对国家机关进行协商民主化改造，实施起来困难较多；而特设论坛则试图在国家机关与普通公民之间构建出一个制度化的协商沟通渠道，具有改革成本低、普及程度高的特点。三者之中，特设论坛表现出了与人民政协极高的相似性，它们无论在制度定位、人员构成还是政治目标方面，都存在着诸多的共同之处：它们都是位于国家与社会之间，有一定的政治与社会力量参与，为提高既有体制的民主程度而进行的制度设计。因此，协商特设论坛完全可以成为人民政协未来的协商民主发展之路。

三、人民政协协商论坛的构建

通过协商论坛的构建而使人民政协实现协商民主的想法，既符合协商民主的要求，又符合社会主义政治的特点，是切实可行的。协商论坛虽然没有涉及到对国家机关的民主化改造，但它同双轨协商制与二元民主制一样，都可以将普通公共领域的协商意见传递到相应的国家决策机构之中。与此同时，协商论坛不会改变人民政协的性质，它是对人民政协功能与运行机制而非职权与制度地位的创新，它非但不会动摇既有的政治领导体制，而且还有助于促进执政者决策的民主化、科学化。

参照德雷泽克特设论坛的设计，人民政协的协商论坛应当分为两个部分：政协公民论坛与政协正式论坛。政协公民论坛指的是由政协所组织筹办的公民协商论坛，它不是对原有政协会议的替代，而是政协向市民社会的延伸。政协公民论坛的运行，完全采用协商民主式的机制。参与者以社会普通公民为主体并含有一定数量的政协委员，在表达民意的同时维持公民论坛与政协正式论坛之间的连续性；每个协商者的地位都是平等的，都需要以理性来为自己的观点辩护；协商者的发言受一定的时间限制，以保证每个人都有发言的机会，主持人由观点中立的政协委员担任；协商者可以独立地陈述自己的观点，也可以进行相互之间的辩论；在完全的共识不能达成的情况下，最后的决议由投票来做出。为了保证协商的效果，参与者的人数不能过多，但应该广泛地涵盖协商内容所可能涉及到的相关利益群体，可以通过投票或推选的方式，由各利益群体选出一定数量的公民来参加协商。在议题的设定方面，可以采取类似于人大代表提出议案的方法，由若干人联名提出议题。协商内容既可以是法律的创立与修改、国家大政方针政策的制定等政协职责范围内的内容，也可以是仅仅和某些界别公民利益相关的某个具体问题。论坛举行的时间具有灵活性，当有一定数量的公民联名提出议题之后，论坛即可召开。

政协正式论坛由原有的政协会议演化而来。在政协公民论坛成立之后，政协正式会议也需要产生一些变化以支持公民论坛的协商、接纳公民论坛协商所产生的信息流。比如，正式会议应当设立专门的协商机制与协商环节用以讨论政协公民论坛所形成的协商意见，在每次公民论坛举办过后，政协正式会议也应当随之择期召开，由参加公民论坛协商的若干普通公民组成协商小组，对于公民论坛的协商情况进行介绍，并就相关问题与参加正式会议的政协委员再一次展开商谈。对于合理的意见，政协正式会议应当使之成为提案，送交相关部门；对于无法采用的意见，政协正式会议应当对协商小组说明原因。如此一来，政协的协商民主事实上就由两个部分构成，即公民论坛的协商与政协正式论坛的协商。公民论坛的协商对应着普通公共领域（市民社会），而正式论坛的协商则对应着正式公共领域（国家制度）。公民论坛从社会中提取能够反映民众需要和要求的信息，正式论坛将这些信息予以制度化转换，继而向党委、政府、人大以提案的方式提出。

协商论坛的构建，可以有效地促进人民政协协商民主的发展。协商论坛使人民政协成为一个开放性的协商机构，为普通公民提供了一个直接进行对话交流的场所。协商民主提倡利益相关者面对面的协商沟通，在公民论坛中，公民可以自由地表达自身的利益和诉求，声明自己的偏好，通过彼此之间的讨论与互动，增进了解，寻求共同利益。协商论坛是一个以公共理性为指导的协商机构，它的最终协商成果是理性负责的。公民论坛的协商是利益相关者之间的协商，而正式论坛的协商，则是利益相关者与各界政协委员之间的协商。政协委员会以一种“旁观者清”的超脱姿态，对于公民论坛的协商意见进行审视，以判断其是否存有偏私，是否符合公共利益。协商论坛是一个真正实现了参与者人人平等的协商机构。协商论坛所讨论的议题，是由若干公民联名提出的，参与者本身不能干预议题议程的设定，他们若想自己的观点成为共识，就必须同其他人一样，以有说服力的论据证明之。从这一点上说，协商论坛的参与者所具有的不仅仅是法律意义上的平等，还是决策影响力的平等。协商论坛所通过的提案的效力也会有本质性的增强。协商论坛的引入，从根本上提升了人民政协的民意表达功能，增加了人民政协对于“人民民主”的承载，提高了人民政协的政治影响力，由论坛协商而形成的提案，不仅仅是政协委员的主张，它更多包含的，是民众对于其利益、诉求的直接表达。因此，政府相关部门在经办提案时，也会受到更多的监督与关注。虽然提案的法律地位不变，它的效力却因此而得以加强。

政协协商论坛还可能会成为我国政治体制改革的突破口。无论是在党的十八大报告中，还是在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“政治体制改革”都是一个关键性的词汇。十八大报告指出，“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分”，十八届三中全会《决定》同样认为应该“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机深化政治体制改革”。可以说，中国目前的政治体制改革已经成为了党和国家面临的一项紧迫任务，急切地需要有实质性的进展，但另一方面，政治体制改革又是一项敏感而复杂的工程，稍有不当就很可能会导致社会的不安定。协商论坛是将协商民主的制度设计引入中国的一种尝试，它可以在保证既存政治秩序平稳运行的前提下，推动我国协商民主的发展，它不仅为人民政协，同时也为其他国家机关的改革提供了一个样板。与此同时，协商论坛是一种微观的、渐进式的变革，可以将改革的试验风险降至最低。总而言之，不论从哪个方面讲，协商论坛都为我国政治体制的改革提供了一个可以借鉴的有效思路。

［1］季卫东.秩序的正统性问题——再论法治与民主的关系［J］.浙江学刊,2002,(5).

［2］ZHAO Qian.A Thought of Taking CPPCC as Chinese Professional Supervisory Institution of Unconstitutional Behavior in Applying Law［J］.Canadian Social Science,Vol.7,No.3,2011.

［3］吴邦国.不搞三权分立联邦制私有化及两院制［EB/OL］.网易,2011-03 －10.http：//news.163.com/11/0310/09/6UPBCDBK0001124J.html.

［4］陈家刚.选举民主与协商民主：中国特色社会主义民主的两种重要形式［A］.中国人民政协理论研究会秘书处.中国人民政协理论研究会2009年度论文集:下［C］.北京：中国文史出版社,2011.

［5］项宗西.对人民政协协商民主的几点思考［A］.中国人民政协理论研究会秘书处.中国人民政协理论研究会2009年度论文集:下［C］.北京：中国文史出版社,2011.

［6］黄卫平,郑超.人民政协发展中国特色协商民主的优势［A］.黄卫平,汪永成.当代中国政治研究报告:第9 辑［C］.北京：社会科学文献出版社,2012.

［7］白天明，高佳.人民政协协商民主探讨［J］.理论探索,2013,(1).

［8］王远启.浅议加强人民政协的自身建设［J］.山西社会主义学院学报,2002,(1).

［9］张爱军，高永泽.深度契合与有限疏离：人民政协与协商民主的关联性研究［J］.云南行政学院学报,2010,(3).

［10］余立功.关于发挥政协委员主体作用的几个问题［J］.中央社会主义学院学报,2001,(3).

［11］陈家刚.协商民主与政治协商［J］.学习与探索,2007,(2).

［12］〔德〕哈贝马斯.在事实与规范之间［M］.童世骏译.北京：生活·读书·新知三联书店,2003.

［13］〔美〕詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主［M］.黄相怀译.北京：中央编译出版社,2006.

［14］〔澳〕约翰·S·德雷泽克.不同领域的协商民主［A］.王大林译.陈剩勇，何包钢.协商民主的发展［C］.北京：中国社会科学出版社,2006.