我国行政检察监督的检讨与重构*——兼及《行政诉讼法》的修改

葛晓燕

一、行政检察监督之“限制”与“扩张”

当下行政检察监督“限制”与“扩张”的争论，主要是围绕“法律监督权”的理解展开。“扩张”论者认为检察机关的宪法定位决定了其监督内容并不仅仅局限于行政诉讼领域，且行政法律实施的过程性也要求检察机关的专门法律监督扩大覆盖范围。而在“限制”论者看来，行政检察监督的“扩张”并非“法律监督”的应有之义，“扩张”也将无法解决随之而来的逻辑矛盾，①甚至有学者提出质疑:“检察机关的性质是应然的专门法律监督机关吗?”“检察机关享有法律监督权是一种科学的权力配置模式吗?”②在这种争论的背后，其实是不同主体间权力配置的微妙变化，其中主要涉及检察权、行政权与审判权三者之间的关系。

本文认同行政检察监督有“扩张”的必要，同时认为在此番“扩张”中确立检察机关对行政行为的监督更为迫切。完善行政检察监督，不仅要完善检察机关对行政诉讼的监督职能，更为重要的是，必须赋予检察机关对行政行为的监督权限。从某种意义上说，本文所探讨的行政检察监督准确地说应该是对行政行为的检察监督，所以，行政检察监督的内容可以理解为:对行政行为的直接检察监督以及通过监督行政诉讼而对行政行为进行的间接监督。此即为本文对行政检察监督的一点重构，鉴于此，下文讨论的行政检察监督也将侧重对行政行为的检察监督，为保证行政检察监督完整性，也兼及对行政诉讼检察监督的论述。

二、行政检察监督之范围

(一)行政检察监督范围之一——行政行为检察监督

1．作为监督对象的“行政行为”。1989年《行政诉讼法》以“具体行政行为”概念为中心建立起受案范围、证据规则、审理程序、裁判方式等制度，但未对其作出解释性规定。1991年最高人民法院发布《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《试行意见》)，对“具体行政行为”以单方、具体、外部、法律行为等特征为要素进行了明确定义。但学界认为该定义缩小了行政诉讼受案范围，不利于保护行政相对人合法权益。为此，最高人民法院于2000年发布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干解释》(以下简称《若干解释》)，取消对“具体行政行为”的定义并代之以“行政行为”的概念。正如江必新教授所言，《若干解释》采用广义行政行为概念，使得“行政行为不仅包括法律行为，而且包括事实行为;不仅包括单方行为，而且包括双方行为;不仅包括侵益性行为，而且包括赋权性行为;不仅包括受益性行为，而且包括制裁性行为;不仅包括刚性行为，而且包括柔性行为。”③广义行政行为概念以其对现实中多样化行政管理手段和行为方式的包容度，拓宽了行政诉讼的受案范围，得到了广泛的承认。笔者认为，在探讨检察机关对行政行为监督问题上，应该充分注意学界在“行政行为”内涵上的倾向性认识，将“行政行为”作为监督对象层面使用的统一概念，而不再采用诸如“行政执法活动”、“行政管理行为”等其他用语，至于“具体行政行为”与“抽象行政行为”则更多地用于探讨监督所适用的不同程序、不同方式等方面。

2．行政行为检察监督的范围。从理论上讲，检察机关对行政行为的监督可以囊括所有行政行为，这也是监督全面性的体现，这也与行政诉讼检察监督贯穿行政诉讼全过程的提法是一致的。前述笔者主张将“行政行为”作为监督对象的统一用语，原因之一也在于其对各类行政管理活动的包容性。尽管行政行为检察监督的范围具有广泛性，但也不无争议，比如:

村(居)民委员会等社会自治组织能否作为行政主体纳入行政行为检察监督的范围?传统的行政主体理论把行政主体分为行政机关与法律、法规授权的组织两类，两者被纳入行政行为检察监督的范围并不存在争议。但是对于作为群众性自治组织的村(居)民委员会而言，因其是否具有行政主体身份仍存争议，使得这种“被纳入”并不顺理成章。根据《村民委员会组织法》的相关规定，村委会看似与行政公权力并无牵涉，其中第五条也规定乡、民族乡、镇的人民政府只能对村委会的工作给予指导、支持和帮助，这明显不同于一般行政主体的隶属关系，而且法律也并未赋予村委会的管理行为以强制力，故村委会的行政主体身份并不成立。但是这种观点可能既不符合村民与村委会实际相处的感觉，在某些情况下也不利于村民通过行政诉讼途径寻求救济，尤其在社会主义新农村建设的当下，村务的增多更使得村委会具有行政管理的色彩。以农村土地管理为例，根据《农村土地承包法》的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;……国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。应该说，该法赋予了村委会在土地管理方面的一些职权，在土地承包、发包方面，若没有村委会的批准，是难以实现的。另外，《村民委员会组织法》规定了“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”而全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》则规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事某些行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。从类推角度讲，村委会在立法上成为行政主体并没有很大障碍，至少在其根据法律、法规授权从事相关管理活动时，村委会应该成为行政主体。综上，笔者认为，检察机关至少可以将村(居)民委员会根据法律、法规授权实施的行政管理活动纳入行政行为检察监督的范围。

又如，行政行为检察监督能否介入行政行为的任何阶段?可以说行政行为的过程也就是行政主体执行行政法律的过程。检察机关作为法律监督机关，理应对行政法律的实施状况进行监督，因此，从这一角度讲，检察机关对行政行为的监督可以涵盖其全过程。但是这种无孔不入的监督显然缺乏现实可行性。④因此，在实际的监督过程中，可以借鉴法院受理行政诉讼案件的处理经验，即根据行政诉讼“案件成熟原则”，⑤检察机关需等待案件发展到适宜由其处理的阶段。具体判断是否成熟则可依照两个标准:其一，形式标准，即对预备性的、中间性的，尚未实施终了的行政行为不能提起诉讼;其二，实质标准，即可诉行政行为需对行政相对人的权利义务产生或即将产生实际影响。

3．行政行为检察监督的标准。那么，检察机关对行政行为的监督能达到什么程度?结合行政检察监督的定位与行政诉讼法的修改，本文认为应确立以下两项标准。第一，合法性标准。即指检察机关对所监督的行政行为是否符合法律、法规等制定法进行判断，主要内容包括:主体是否合法、是否超越职权、程序是否合法、内容是否合法等。当然对于审查行政不作为，则需看其是否违反了法定的作为义务。第二，合理性标准。尽管《行政诉讼法》并未明确其地位，但行政裁量权的广泛运用导致司法对其产生了迫切需求。就其与合法性标准的关系而言，合法性标准是其存在的基础，即只有在对行政行为进行合法性审查确认合法后，才会考虑合理性审查的问题，否则单独的合理性审查便毫无意义。但其区别于合法性标准之处在于，合法性审查具有法规范上的明确规定，而合理性审查虽有规范依据但较为模糊，往往需要求助于立法目的、法的一般原则、习惯、经验等。故有建议，“应该适用比例原则、信赖保护原则、平等对待原则等比较具有可操作性的方法来实现对行政行为合理性的审查。”⑥当然，具体采取何种程度的监督，需要根据不同的监督对象选择适用，或者单独采取合法性标准，或者进一步考察其合理性。

(二)行政检察监督范围之二——行政诉讼检察监督

一直以来，检察实务界依据《行政诉讼法》第十条，主张行政诉讼检察监督应该贯穿行政诉讼全过程。行政诉讼检察监督是一种全面的法律监督，但这种全面性不能理解为行政诉讼各个方面、各个环节面面俱到、毫无侧重，全面的监督权是为了保证行政诉讼中的一切违法活动都有得到监督纠正的可能。⑦因此，除了第十条的原则性规定外，尚有在分则中明确监督对象的必要。

1．对行政审判活动的监督。目前对行政审判活动监督的依据主要是《行政诉讼法》第六十四条，但该规定过于简单，比如在监督事由、方式上都存在或模糊或狭窄的问题，因此有必要对该条款予以完善。比如，何种情形属于“违反法律、法规规定”，尽管2001年《人民检察院民事行政抗诉办案规则》第三十七条列举了11种情形，但在实践中，检察机关并未遵循《办案规则》中的抗诉理由，⑧反而与最高法《若干解释》第七十二条规定法院主动提起再审的情形一致。所以，检察机关行政诉讼监督的理由是否需要有别于法院再审理由，这是在修法中必须注意的问题。又如，行政诉讼的“上级抗”模式导致大量案件集中在上级检察机关，基层检察机关的监督作用难以得到充分发挥。未来行政诉讼法应明确地方各级检察机关依法具有可以向同级法院提出再审检察建议的权力。

2．对行政强制执行及非诉执行的监督。根据《行政诉讼法》的规定，法院行政强制执行活动既包括强制执行行政裁判、行政赔偿调解书的活动，也包括强制执行非诉行政行为的活动，其中前者分为对公民一方的强制执行与对行政机关的强制执行，而后者仅限于未经法院裁判的具体行政行为，且所申请的具体行政行为需经法院合法性审查，并就是否准予强制执行作出裁定。对于前者，可以依据2011年“两高”发布的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第八条的规定执行。⑨对于后者，根据最高人民法院有关答复意见，⑩若法院强制执行所依据的生效具体行政行为违法的，转送作出具体行政行为的行政机关依法处理。笔者认为，此举推卸了法院对申请强制执行的具体行政行为进行合法性审查的责任，增加了当事人权利救济、解决行政纠纷的难度，且法院在非诉行政行为裁定中的程序与诉讼案件审理程序并无多少差异，法院对错误的准予执行裁定封闭处理，杜绝检察机关的法律监督，并无充足理据。

3．对行政机关诉讼违法行为的监督。检察机关对行政机关诉讼违法行为进行监督，其意义不仅在于促使行政机关积极、正确履行诉讼义务，而且也能更好地保障人民法院依法独立、公正地行使审判权。检察机关对行政机关诉讼行为的监督，主要是指其在诉讼中不当影响行政诉讼的行为，如违反行政诉讼证据规则，在诉讼过程中，自行向原告和证人收集证据;以在诉讼外影响原告利益的威胁手段，迫使原告撤诉;利用行政职权对法院及法官施加影响，干涉行政审判;以牺牲国家利益、社会公共利益的手段，与原告达成和解等。由此，《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》规定:“人民检察院办理行政申诉案件，发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为，应当向行政机关提出检察建议，并将相关情况告知人民法院。”

三、行政检察监督之运行

从对行政行为的监督而言，行政检察监督的运行可为分为直接针对行政行为的监督以及通过监督行政诉讼进行的间接监督两个层次。

(一)对行政行为的直接监督

行政行为覆盖社会生活的各个方面，影响着每一位公民的日常生活，其种类繁多、权力行使方式复杂，绝大多数的行政行为并不会进入诉讼环节。因此，对各类行政行为直接开展的监督也是检察机关开展监督的主要形式，是行政检察监督的重点所在。

1．对抽象行政行为的监督。我国法律并没有赋予包括检察机关在内的司法机关对抽象行政行为的诉讼监督权，但司法对抽象行政行为的审查权又是存在且有法律依据的，⑪只是这种权力是一种请求权，并且只被赋予最高一级司法机关。“法律制度的重构一定要放到现行的政治体制框架下进行，否则法律制度的重构因不具有可行性而变得毫无意义。”⑫因此，检察机关对抽象行政行为监督的制度设计必须在我国特有的政治架构下考虑，即在坚持检察监督权并适当权力下移的同时，牢牢守住检察机关法律监督的谦抑性或者说非终局性;在坚持人大监督的前提下完善检察机关启动、备案和审查机制的构建;在赋予检察机关权力以启动人大常委会审查抽象行政行为的同时，设计相关的前置程序，以降低监督成本。具体来说:

(1)监督的启动。检察权与法院司法权相比，最大的区别就是:检察权具有主动性，而司法权是被动的。检察机关对抽象行政行为的监督途径:一是检察机关依职权主动进行审查，二是检察机关根据公民、法人或者其他组织的控告启动监督程序。

(2)监督的内容。对抽象行政行为的监督应限于合宪性和合法性范围:一是制定主体是否合法适格;二是内容是否合法，是否与宪法或上位法相抵触，是否超越上位法规定的范围、幅度及标准;三是是否符合立法目的，是否借行政规范形式实施部门保护主义或地方保护主义;四是制定程序是否合法，是否符合国务院规定的公文运行程序要求;五是是否符合保障相对人的合法权益，以及是否符合比例原则、公平、正当等实质法治原则。

(3)监督的方式。首先是向违法抽象行政行为的作出机关发出纠正违法通知书，要求在一定期限内予以回复，如果检察机关对回复意见不予采纳，或者逾期没有回复，则向同级人大及其常委会提出撤销或者变更的议案，提请人大常委会对抽象行政行为进行审查，启动人大对行政立法和其它规范性文件的审查程序，由人大常委会来最终决定规范性文件合法与否。

(4)监督的保障。监督权行使的充分与否，很大程度上依赖于线索来源渠道的畅通与否，因此必须建立抽象行政行为向同级检察机关的备案制度，行政主体必须将每一个通过并执行的抽象行政行为移送同级检察机关备案，检察机关通过审查规范性文件制定主体、制定权限、制定程序、具体内容等，发现有无违宪、违法的情形发生，从而决定是否启动监督程序。

2．对具体行政行为的监督。经过检察机关民事行政检察部门的多年探索与努力，已有一部分地方通过检察机关与地方法制部门会签文件的形式确定了检察机关对具体行政行为的监督。而2012年10月31日通过的《南京市城市治理条例》更是在地方性法规的层面明确规定:“城市管理相关部门及其工作人员进行城市治理活动应当接受人民检察院的法律监督。人民检察院提出的检察建议，城市管理相关部门应当认真研究、及时处理，并将处理结果抄送人民检察院。”尽管条文未明确检察机关开展监督的具体措施及后果，但也的确为地方检察机关行使监督职能奠定了法源基础。近年来，全国检察机关为强化法律监督职责，规范行政权运作，也进行了大量的探索和实践，行政执法与刑事司法衔接机制的建立，初步探索了检察机关对行政执法行为的监督新途径。虽然，这种尝试的初衷和目的在于防止行政机关以罚代刑、有罪不究行为，形成打击犯罪合力，究其根本还是刑事法律监督范畴。但是，已搭建的信息共享平台拥有进一步拓展的空间，可以成为行政执法部门登记、备案执法行为、检察机关发现执法监督线索的重要渠道。

笔者认为，应该赋予检察机关更多元、灵活的方式以监督具体行政行为，具体包括:

(1)发送检察建议或者纠正违法通知书。针对政府及其部门在管理、程序中存在的问题或缺陷，可以以检察建议的形式向该单位提出消除隐患、减少损失、完善制度的意见和建议，同时将检察建议向同级人大常委会备案。纠正违法通知，对于正在发生或已经出现的行政违法行为，将严重损害国家利益和公共利益，若不及时纠正会造成难以弥补的损失的，检察机关可向有关行政主体发出纠正违法通知，要求其在规定的时限内予以纠正。当发现行政主体不履行或怠于履行职责将导致国家利益或公共利益遭受损失，检察机关可以检察建议的方式敦促有关行政主体在一定期限内履行职责，行政主体在规定期限内不回复、不执行检察机关意见或建议时，检察机关可向其上一级行政主管部门说明情况。

(2)备案审查与联席会议。以检察机关与行政机关建立信息共享平台为依托，行政主体应将行政执法的结论性文件送交同级检察机关备案审查;检察机关则应定期将监督的总体情况、发现的主要问题及最新的法律法规移送相关行政主体。通过定期或不定期召开由行政机关、检察机关、行政相对人参加的会议，通报执法情况，交流执法经验，对工作中存在的问题进行协调。

(3)介入执法活动。对于涉及剥夺人身自由及权利的行政处罚、行政强制措施、重大安全事故等案件，检察机关应行政主体或行政相对人的申请，介入执法活动现场，列席执法过程。但是，检察机关必须把握限度，避免替代行政权。

3．对公务人员违法行为的监督。具体来说，检察机关对公务人员违法行为的监督手段包括:

(1)检察建议。对于行政执法人员故意或过失作出的违法行政行为，检察机关可按照其违法情况，以检察建议的方式，建议单位监察部门对相关人员进行教育诫勉或内部处分。

(2)职务犯罪侦查。有观点认为，“不能认为检察机关查办行政机关工作人员职务犯罪就是检察权对行政权的监督。”⑬笔者认为，在检察机关拥有法定权力对行政权进行监督的前提下，对行政行为的监督包括对行政行为和行政行为作出者的监督，通过对执法者职务违法行为的查处，同样可以促进和推动行政主体依法行政、规范行政。可以说，打击职务犯罪和监督行政行为是同一事物的两个方面，一则对事的监督、一则对人的监督，二者不能完全割裂开来。

(3)职务犯罪预防。检察机关职务犯罪侦查和职务犯罪预防的一体化，使得预防部门可以依托办案，实行同步介入、同步调查、检察建议等方式拓展新途径;而侦查部门则可以依托预防信息搜寻、发现职务犯罪线索，二者相辅相成、互为消长，共同提高惩防整体效应，促进行政行为的规范开展。

(二)对行政行为的间接监督

检察机关对行政行为的监督，还可以通过参与诉讼、监督诉讼活动从而对行政行为形成的某种制约。由此，检察机关对行政诉讼的监督除监督审判权外，还应充分注意行政权不当干预法院审判权，确保行政诉讼的公平公正进行。笔者认为，在现行法律架构下，检察机关对进入诉讼的具体行政行为监督的制度设计应围绕以下三个方面来规划:

(1)立案监督。在现阶段，法院存在的普遍问题是以“不属于法院受案范围”为由不予立案，因此检察机关应该重点审查法院应立不立的行政案件。检察机关经审查认为符合立案条件的，向原不立案法院发送《立案通知书》，法院应该在一定时间内或立案、或给予检察机关书面解释;检察机关认为解释不成立的，应该提请上一级检察机关决定。对于监督线索来源的问题，除了当事人申诉外，笔者认为可以明确法院将不立案的案件向同级检察机关备案，以便检察机关行使监督权。

(2)诉中监督。2012年，江苏省一审行政案件协调结案3920件，协调撤诉率达66．08%;二审行政案件协调结案275件，协调撤诉率达21.1%。⑭这种撤诉率的存在，极有可能伴随着原告的非正常撤诉、不当和解以及被告的增加或修改“证据”等违法问题，因此，需要建立检方参诉机制，依据行政相对人申请或法院的要求，检察机关可参与行政诉讼，监督行政机关是否利用自身优势对行政相对人和法院造成不当影响;监督行政机关在是否增加新的证据或修改原有证据，造成行政行为合理合法的假象。

(3)执行监督。2012年民事诉讼法修改后，民事执行活动已纳入检察监督范畴，而行政诉讼裁判的执行仍游离于法律监督之外。还有，已如前文所述，法院对非诉行政执行案件的合法性审查，亦存在监督的必要。故我们建议未来修改行政诉讼法时，应将诉讼案件和非诉案件执行活动的监督权赋予检察机关。

四、行政检察监督之效力及其保障

在行政检察监督中，其运行效力最矛盾也最突出的表现为监督的刚性不足，主要包括:法律监督的依据不充分，监督效力缺乏法律支撑;被监督对象没有充分尊重和重视检察机关的监督意见。笔者认为，从行政检察监督效力的完整架构上来看，要确保法律监督效力落实到位，其落脚点在于不接受监督的法律后果和法律责任。

(一)责任追究机制

检察机关对违法行政行为的监督效力既包括对人的效力，也包括对事的效力。从权力体系构建和监督效力彰显角度看，行政检察监督的效力应该从如下方面着力构建。

1．纠正建议权。纠正建议权的形式包括:纠正违法通知、检察建议、检察意见、督促履职等。对于检察机关发出的纠正建议文书，如果被建议单位不采纳，必须提出书面说明。如果不采纳也不提出书面说明，检察院应当报上一级检察院，由上级检察院向其同级行政机关或法院提出书面纠正意见。

2．行政抗诉权(再审建议权)。除了行政抗诉权外，为了提升检察机关对同级人民法院的监督能力，应该赋予检察机关对错误行政裁判向同级人民法院提出再审检察建议的权力。确保检察机关在办案过程中的调阅法院卷宗的权利，明确检察机关在抗诉再审程序中的定位与职责。除此之外，行政抗诉也应奉行“一事不再理”原则，除非出现新的证据证明原判决、裁定确有错误，行政抗诉以一次为宜。

3．行政公诉权。在学界，多数学者都将行政公诉定位为“检察机关在履行法律监督职责过程中，认为行政机关的行政行为违反了法律规定，侵害了公民、法人和其他社会组织的合法权益，危害了国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起诉讼，要求法院进行审理并作出裁判的活动”。⑮笔者认为，行政公诉的出发点必须是维护国家和社会公共利益，在只有相对人合法权益时不得启动行政公诉，防止公权力过度侵入私权利领域，妨碍了相对人的自由处分权。检察机关在行政公诉活动中需要确定以下几个原则:一是禁止撤诉，基于国家和公共利益的特性，检察机关在启动诉讼程序后，不具有处分的权利;二是不适用调解;三是限定为非财产性给付，主要是以行为为给付内容，包括作为和不作为;四是举证责任由被告承担，因为行政主体在作出具体行政行为时就应该有充分的依据和证据，因此在诉讼中不能增加和补充证据并应该承担举证责任;五是检察机关无需支付诉讼费用。当然，为节约司法资源，可以在检察机关提起行政公诉前，设置督促行政机关提起诉讼的前置程序。

4．职务犯罪侦查权。检察机关如果发现行政、人员在行政工作中有违法问题，应当及时进行警告或者教育，如果不被接受，可以向其部门主管领导或者上级机关提出，由其部门主管领导或者上级机关责令其整改或者纠正;当这种违法行为涉嫌犯罪时，则由检察机关直接立案侦查。

(二)效果保障机制

行政检察监督权在实践中的运作及效果如何，依赖于权力行使的配套机制建设。本文主要围绕以下几个方面略作论述。(1)赋予检察机关线索来源知悉权。建立并畅通行政检察监督的线索来源渠道。具体包括:人民群众的控告、举报与申诉;行政机关向同级检察机关备案行政规范性文件及行政裁决制度;检察机关与行政机关建立的沟通协调机制，如联席会议、协调会、联络员制度等;建设信息共享平台，开通互相登陆通道，便于日常工作的了解和沟通;网络信息搜集分析机制等等。(2)赋予检察机关调查取证权。检察机关应有权调取、查阅行政执法部门及人民法院行政案件的卷宗材料，相关单位和部门有义务积极配合。这项权能的具体内涵包括:走访行政职能部门，了解情况;向有关单位、组织和人员调取证据，同时赋予检察机关在诉讼的任何阶段有调查案件事实和证据的权利;通知行政相对人，询问、证实有关情况，听取申辩意见;对重大的行政执法事件，可以向具体办案的行政机关提出口头或者书面的质询;被调查的有关机关、单位和人员应当予以配合，对于拒不配合的，可以追究法律责任。除此之外，还可以通过设立专门的行政检察部门以及加强检察机关内部各部门(控申、侦监、自侦)间的协作来实现行政检察监督的效果保障。

五、行政检察监督与行政诉讼法的修改

“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”因此，对行政检察监督的期待与展望都有待于立法的进步。尤其是《行政诉讼法》的修改，其不仅有利于检察机关改进行政诉讼检察监督，也可通过明确行政公诉制度尝试行政行为检察监督的实际效果。因此，主要修改建议有:

第一，细化行政抗诉的程序性规定。建议参照《民事诉讼法》相关规定，完善行政抗诉事由、期限等内容。行政抗诉事由的设定，建议一方面需要扩展提起抗诉事由的情形，另一方面则需统一法院的再审事由与检察机关的抗诉事由，否则不免堕入一个诉讼怪圈，即“当人民检察院的抗诉事由同人民法院认为再审的事由不相同，人民检察院会不断提起抗诉，人民法院会不断审理后不断驳回，人民检察院会矢志不渝地再行抗诉。”⑯在抗诉期限方面，可以参照修改后《民事诉讼法》，不对当事人申请抗诉的期限进行限制，但规定仅限申诉一次。检察机关审查期限也应给予明确限定，防止救济程序的拖沓冗长。

第二，明确赋予检察机关的参与诉讼权。行政检察监督参与诉讼的具体形式包括行政公诉、支持起诉、行政抗诉等，其中行政公诉与行政抗诉前已述及，此处仅涉及支持起诉。笔者认为，检察机关在行政诉讼中支持起诉的参考指标包括但不限于:第一，公益与私益的区分。行政诉讼分为行政公益诉讼与行政私益诉讼，其中前者的提起主体不仅包括检察机关，也可能包括其他社会组织与普通公民。当其他社会组织或公民提起行政公益诉讼时，检察机关不需要以共同原告的身份参与诉讼，但可依申请出庭支持起诉。对于行政私益诉讼，则仍需结合其他指标综合判断。亦即，在公益与私益的区分上，检察机关支持起诉以公益为主，私益为辅。第二，参与诉讼能力评估。原则上，在行政公益诉讼中，检察机关无须考虑行政诉讼原告的诉讼能力，因其支持起诉的基点系维护公益。而对于行政私益诉讼，则必须对原告的诉讼能力进行评估。这种诉讼能力系指原告个人及其所能支配的其他资源所产生的得以承担诉讼权利与义务的能力。一般来说，两者诉讼能力的差别应达到明显的程度，或者说原告明显存在无法维护自身权益的倾向时，检察机关才可能予以考虑。第三，诉讼请求合法合理。之所以要对诉讼请求进行合法性与合理性的限定，其系出于最简单的考虑，即公权不能成为私权攫取非法利益的“帮手”。当然，倘若原告愿意变更其非法或不合理的诉讼请求的，那么检察机关仍可能为其提供支持。

第三，提供更为多元的监督手段与方式。笔者认为，在监督手段上，应该赋予检察机关调查核实权，尽管其不应上升到刑事侦查权的强度，但考虑到制衡行政权，平衡诉讼结构的需要，检察机关在行政诉讼中的调查核实权应等同于法院调取证据的强度，有关公民、组织及行政机关应该配合。在监督方式上，则可增加检察建议、再审检察建议、建议更换办案人等方式，以适用于不同的监督情形。

第四，加强行政检察监督与追究刑事责任的有效衔接。在行政诉讼中，检察机关可以对行政机关的诉讼违法行为进行监督，但对于被诉行政行为则交由法院处理，检察机关只能通过间接的方式监督被诉行政行为。可以说，在行政诉讼中，任何行政违法行为的背后都或多或少隐藏着公务人员违反纪律甚至违法犯罪的情况，而公务人员的过错也会导致国家利益、社会公共利益的损失。尽管有《行政诉讼法》第五十六条的规定，但法院在行政诉讼中，往往可能直接以行政裁判的下达作为审判终结的标志，而忽视了《行政诉讼法》赋予其责任追究权力的履行。对此，笔者认同一些学者的建议，即“由检察机关根据公民、组织的申请或者人民法院的移送，对人民法院作出撤销判决、确认违法判决和赔偿判决进行审查，认为需要追究有关责任人员的法律责任的，启动相关法律程序。”

注:

①以行政公益诉讼为例，检察机关提起诉讼将身兼“原告”与“法律监督者”的双重身份，这种身份重合将与所追求的诉讼利益将产生矛盾。章志远:《行政公益诉讼热的冷思考》，《法学评论》2007年第1期。

②郝银钟:《检察权质疑》，《中国人民大学学报》1999年第2期。

③江必新:《司法解释对行政法理论的发展》，《中国法学》2001年第4期。

④虽然提早(或者同步)监督能起到预防性作用，尤其在涉及公益的事项上更具意义。但笔者认为不应因事项的重要性而随意提早监督时机，仍需遵循相关原则视情判断。

⑤美国在1967年艾博特制药厂案中正式确立案件成熟原则，认为成熟问题应从两个方面观察:一是问题是否适宜于司法裁判，二是推迟法院审查是否会对当事人造成困难。

⑥解志勇:《论行政诉讼审查标准》，2003年中国政法大学博士学位论文，第83页。

⑦胡卫列:《行政诉讼检察监督论要》，《国家检察官学院学报》2000年第3期。

⑧抗诉理由主要集中于认定的基本事实错误或主要证据缺乏;适用法律、法规确有错误;违反法定程序，可能影响案件正确裁判;违反法律、法规的其他情形。参见张英民《论行政检察面临的瓶颈及其突破》，《厦门大学法律评论》总第二十辑，厦门大学出版社2012年版，第372—373页。

⑨第八条规定:人民检察院对人民法院执行行政判决、裁定、行政赔偿调解和行政决定的活动实施法律监督，其范围和程序参照本通知执行。

⑩最高人民法院在就吉林省高院《关于当事人对人民法院强制执行生效具体行政行为的案件提出申诉人民法院应如何受理和处理的请示》中答复称:公民、法人和其他组织认为人民法院强制执行生效的具体行政行为违法，侵犯其合法权益，向人民法院提出申诉，人民法院可以作为申诉进行审查。人民法院的全部执行活动合法，而生效具体行政行为违法的，应转送作出具体行政行为的行政机关依法处理，并通知申诉人同该行政机关直接联系;人民法院采取的强制措施等违法，造成损害的，应依照国家赔偿法的有关规定办理。

⑪如《立法法》第九十条第一款规定:“……最高人民检察院……认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见”;《行政诉讼法》第五十三条第二款规定:“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。”

⑫远桂宝:《论拓展行政检察监督的基本路径》，载《法制与社会》2010年第2期(上)。

⑬王玄玮:《论检察权对行政权的法律监督》，载《国家检察官学院学报》2011年第3期。

⑭参见《2012年江苏省法院行政审判工作基本情况的报告》。

⑮孙谦:《论建立行政公诉制度的必要性与可行性》，载《法学家》2006年第3期。

⑯章志远、郝炜:《行政再审程序之改造——以行政诉权保障为分析视角》，《苏州大学学报》2007年第4期。