城市基层合作治理视域下的社区公共性重构*

高 红

随着我国社会转型的进一步推进，社会管理和社会建设被摆在了国家建设的突出位置。社区作为国家与民众互动的基本界面，是社会管理最主要的基层载体和国家管理基层社会的重要抓手。迄今社区建设与发展在我国历经近20年的发展历程，如何找到城市社区治理新的突破点和生长点，使社区更好地承载起基层社会管理的职能，就成为当前我国城市社区建设与治理亟待解决的一个重要问题。本研究拟通过对城市社区公共性重构的研究，深入推进在我国很多城市社区中已实行的多元合作治理模式，以期更好地促进城市基层治理结构的实质性转型。

从人类历史发展的角度来看，公共管理模式经历了从“统治型”、“管理型”向“服务型”与“治理型”的嬗变，随着人类社会后工业化、全球化、信息化、风险化时代的到来，要求社会治理机制从纵向的“权威—服从”关系向纵横交织的网络化机制转变，实现多元主体的合作治理;从逻辑上讲，“市场失灵”、“政府失灵”与“志愿失灵”使得政府、市场、社会都不能单独实现社会治理的有效化，建立“政府—企业—社会”三维主体互动、互补的网络化联结，是解决集体行动困境，实现社会资源配置最优化的唯一途径。事实上，在西方国家一个多世纪以来，公共管理理论经历了从传统公共行政→新公共行政→新公共管理、新公共服务一直到20世纪90年代以来的治理与善治多次理论范式的转换。旨在强调主体多元化、协商合作机制以及公共利益最大化目标的治理理论是近年来越来越受到重视的理论。治理理论作为一种新的社会治理范式，学者们从不同的角度和范围对其进行不同的阐释，在当代治理理论谱系中，“层级(政府)—市场——自组织(社会)”这三种治理机制混合的多中心治理无疑是其最本质的形态和诉求。

20世纪90年代中期以来，随着市场化改革的推进，中国城市基层管理体制进入全面转型时期，即从传统的“单位制—街居制”向“社区制”、从政府作为唯一主体的统治型管理向“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”多元治理结构的基层管理模式转变。尽管很多城市基层政府进行了社区多中心治理格局的制度设计，但由于社会组织发育不良及公民参与不足等，致使基层实践中的多元治理结构常常流于形式，自上而下的行政动员依然处于主导位置，多元主体合作化治理缺乏可持续发展的内源力，大大影响了社区公共治理的绩效性。为此，本研究从社区公共性重构的视角提出社区合作治理结构的建构，从社会与文化因素探讨城市基层社会管理体制与模式创新的社会与精神支撑，提出公共性是培育社区居民公共精神、型塑政治国家与公民社会间良性相倚的重要条件。

一、多元合作治理——我国城市基层管理的目标模式选择

以哈贝马斯、柯亨和阿拉托以及萨拉蒙等为代表的哲学家的“三元分析模式”是现代市民社会理论的代表，哈贝马斯提出把整个社会划分为“公共领域——经济——国家”的三元，美国哲学家柯亨和阿拉托把“市民社会”理解为经济与国家之间的社会互动领域;世界著名的第三部门的研究权威萨拉蒙提出了“政府部门——营利部门——第三部门(非政府非营利部门)的三元划分。而据西方的经济学家、政治学家等的研究，政府、市场、非营利组织在社会治理中都不是自足和完美的，甚至市场在某些私人物品供应中由于信息不对称还会导致“契约失灵”的所谓“第二种市场失灵”，以及政府有时候提供公益也发生失灵的所谓“第二种政府失灵”，市场失灵、政府失灵与志愿失灵的存在，表明市场、政府与社会单一的治理机制都不能实现社会的良好治理。而西方国家自90年代出现与兴起的主张多中心治理的“治理与善治”理论已成为当今占主导地位的新型理论范式。

众所周知，随着经济体制转轨、政府职能转变与社会变迁，我国城市基层管理经历了由单位制为主、街居制为辅的管理体制向社区制转变的制度变迁，社区制的基层管理体制就是要扭转传统管理体制下基层管理过分行政化的色彩，实现基层管理中政府行政管理与社会自治管理的有效衔接和良性互动。而要实现与达到这样的目标，就必须改变过去政府主导的管制模式，充分发挥居民、社会组织的作用，整合政府、市场与社会的力量，最大限度地发挥不同治理主体的资源与治理优势，实现社区善治。

事实上，在地方政府的现实实践中，合作治理也正成为基层政府创新的生长点。地方政府创新奖作为我国历史上第一个由学术机构按照科学的评估程序和评选标准产生、颇受政府及学界关注的一项重要奖项，反映了我国各级政府创新的先进经验。通过梳理已诞生七届“中国地方政府创新奖”的基层政府创新获奖案例，可以看出基层政府创新的内容与特点主要表现在如下方面:

第一，创新社区管理体制，完善社区多元治理结构。如“盐田模式”将传统的“议行合一”、行政权和自治权交叉于一个居委会的管理体制，转变为一会两站(一个社区居委会、社区工作站和社区服务站两站)的自治和服务相分离的治理模式。通过社区管理体制的创新与改革，形成了“强政府——强社会”的社区治理结构，政府部门、居民组织、服务机构和居民都地参与到社区治理之中，实现了政府行政管理与社会自治管理的有效衔接。北京石景山区的“鲁谷社区街道管理体制创新”，在街道层面成立社区，通过体制改革，在社区进一步理顺政府、社会和市场的关系，实现了“政事”、“政社”分开，构建起社区党的领导、行政管理和社区自治相结合的组织体系。

第二，探索社区社会组织管理体制改革，构建“三社联动”模式。南京市的“社区社会组织登记管理体制改革”，尝试建立了一整套社区社会组织登记备案的制度体系，有利地促进了社区社会组织健康持续发展，为基层多元治理制度的建立准备了社会主体。上海普陀长寿路街道办事处的“社区民间组织管理体制改革”以民间组织服务中心为新载体，转变政府职能，积极培育、扶持辖区内的民间组织，形成了“街道推动，‘中心’运作，各方参与，百姓受益”的善治新格局;以及以“社工引领义工，义工服务群众，群众参加义工”的“两工”联动机制和“社区为平台，社团为载体，社工为发展”的“三社”互动模式。

第三，构建枢纽型社会组织，创新社会组织协同治理模式。浙江省慈溪市在实践中探索了“基层组织和社会组织协同治理模式”，该模式是“以社区党支部为核心，居民委员会为主体，社区经济合作社为支撑，枢纽型的‘和谐促进会’为依托，企事业单位和社会各界群众广泛参与”的“社会管理主体的多元化、基层组织和社会组织有机结合”的基层社会管理新模式。青岛市八大湖街道以“和谐社区促进会”为平台，创新了政府与社会组织互利共生的社会组织“伴生”模式。

第四，扩展居民参与渠道，塑造多元主体互动的合作治理格局。深圳南山区的“和谐社区建设‘双向互动’制度创新”，开展了社区内实现党对社会的领导方式创新与在社区内实现人大代表履职机制创新的有意探索，实现了“将体制内传统政治资源嵌入到体制外去代表民意，整合利益，引领社会”与“将体制外民间政治参与的诉求纳入到体制内来有序释放”的“双向互动”。北京市大兴区清源街道办事处的“参与式社区治理”项目，开展以居民需求为导向的社区服务项目化管理，让社区居民真正地参与到社区服务中来，形成了街道政府、社区服务中心、社区居委会、辖区单位、民间组织多元互动，合作治理社区的新格局。

可见，无论是从理论还是我国基层政府社会管理创新实践来看，实行多元主体的合作治理已经成为我国城市基层管理的目标模式。

二、社区公共性——城市基层合作治理的价值依归

2000年俞可平教授最早把“治理与善治”理论引入中国学术界，并在其后的十几年很快成为中国学者们认同和追捧的主流话语，而2006年党的十六届四中提出了健全我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，自此强调多元合作的治理理论作为我国社会管理的理论引领，无论在学界还是在政界都达到了共识。

多元合作治理结构作为我国城市基层管理的一种目标模式，其基本特点主要表现为治理主体的多元化、治理机制的网络化与治理目标的公共利益最大化三个方面。在城市基层治理中，基层政府、社区组织、社区居民、驻社区单位和社会组织等都是共同治理的主体，它们各自按照自身的运作逻辑进行资源的配置，既相对独立又相互协调与合作，并按照相互达成的博弈规则和信任进行资源交换、妥协以及互动，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务，各自发挥自身的资源与制度优势，把纵向的政府管理与横向的社会自组织管理相结合，实现政府行政管理与社会自治管理有效衔接与良性互动的网络化管理架构。而网络治理被认为是最能够实现和增进公共利益的一种新的治理形式。①我国城市基层社会管理的体制就是要在社区公共利益的基础上建立基层政府、社区社会组织、社区居民等多元主体合作共治的格局。

但是，一种新的社会管理制度与模式的最终建立与良性运行，不仅取决于自上而下的合宜的制度设计，其能否真正运转起来还缘于各方利益主体能否形成共识与集体认同。这就是说任何一种社会管理治理都需要一种内在精神的支撑，需要社会治理各方对于社会治理制度一种深厚、持久的承诺。新制度主义理论认为一种正式制度的有效运作离不开传统、价值观念、道德规范等非正式制度的支撑。正式制度的实际绩效依赖于新制度植入的社会文化环境。托克维尔民主理论中的民情思想、帕特南的社会资本理论都提出了公共精神对于治理制度绩效的影响。我国城市社区多元合作治理模式的构建必须以社区公共性作为价值归依。公共性是现代社会中激发公众参与意识、提升社会自我协调和管理能力的动力源泉所在。

“公共性”作为一个具有复杂理论渊源和丰富内涵的概念，中外学术界对此形成了多种不同的界定。本人比较认同李友梅教授的界定，她认为，公共性涉及的是人们从私人领域中走出来，就公共性问题开展讨论和行动，在公开讨论和行动中实现自己从私人向公民的转化的一种状态。②在笔者来看，它主要有两个基本维度:一是其价值维度，“公共性”意味着个体从只关心自我或自我利益，发展到超越自我、维护公共利益的价值倾向性，主要表现为个体所具有的公共精神;二是其实体维度，“公共性”意味着个体在公共议题上通过平等协商对话，就共同关注的公共问题达成共识。总起来说，社区公共性主要表现为社区居民应有的社区认同感，以及为维护社区共同利益而自觉自愿地参与各种公共活动的公共精神。

社区公共性的存在是支撑和保证社区多元共治的社会“底色”，如果没有公共性的基础性支撑，政府很难产生有效动员与整合社会的力量，而居民由于缺乏自觉参与的积极性，使得社会组织特别是自下而上的自组织发育不良，从而不能在合作治理中更好地发挥协同作用。社区治理的力量源于基层社会内生秩序的力量，社区公共性正是基层社会内在秩序与社区多元合作治理的基础性无形支撑。在一个具有高度公共性的社区中，“公民个人首先要对自己负责，在独立个体无法解决问题的时候，为了实现共同的目标通过自愿合作建立自组织采取集体行动来解决共同的问题，在自愿合作无法解决的时候，才需要国家权力的介入”。③从而在社区中形成由居民公共精神为源动力、以社会组织及其载体的集体认同为中间力量、以政府公权力起托底功能的有序的社会管理力量。对此，李友梅教授指出:“公共性”是促成当代“社会团结”的重要机制，对于抵御市场经济背景下个体工具主义的快速扩张有着实质性意义;是使个体得以超越狭隘的自我而关注公共生活的立基所在;还是形塑现代国家与民众间良性相倚、互为监督新格局的重要条件。④

从而，通过生产与培育社区公共性，重建社区共同体，在基层“社会管理主体内部达成总体性文化认同，通过对共同体的认同、参与、投入形成‘我们’感，也即意义共识、观念共识、共同感、归属感、情感共鸣等，以公共精神为粘合剂，促进基层社会管理参与者之间的有机复合。”⑤从而从内源上激发基层社会管理的各方主体资源与行动投入，共同推进基层社会管理事业的整体发展。

可见，公共性是城市基层合作治理的精神与文化支撑，由于公共性所激发与承载的社会认同感，有利于形成凝聚和吸引社会多元力量共同参与社区治理的新格局，实现基层政府行政管理与社区自治管理的有效衔接与良性互动，构建合作共治的城市基层新型治理模式。

三、社区公共性不足是制约城市基层治理有效性的深层原因

社区本质上是一个地域社会共同体，认同感和归属感是社区的内在属性。但是，从中国社区建设的现实状况来看，显然“街居制”从单位制下的补充体制转变为国家管理基层社会的重要抓手，社区成了一个自上而下建构起来的城市基层行政管理和社会控制的国家治理单元。⑥目前中国城市基层社会管理中存在着社区作为“国家治理单元”与社区作为“地域社会共同体”建设的非同步性，中国现实社区建设中面临着居民社会认同和社区参与严重不足的“共同体困境”，⑦致使基层社会公共空间和公共精神弱小、自我管理与自我协调能力低下。社区共同体困境的出现主要缘于社区公共性的缺失:个人成为了原子化的个体，社区居民对社区公共事务漠不关心，社区凝聚力和社会信任感下降。使得基层社会管理实践中的多元合作治理结构常常流于形式，自上而下的行政动员依然处于主导位置，大大影响了社区多元合作治理的有效性。具体表现在如下方面:

1．居民社区认同与归属感缺乏导致居民主动参与和自愿合作不足

工业社会以来，随着工业化、城市化进程的推进，人际关系纽带从血缘关系、地缘关系向业缘关系转变，其积极影响是带来了人的自由，但也导致了社会的原子化危机，主要表现是个体孤立、人际疏离及社会失范等社会危机。另外，由于城市具有人口规模大、密度高及异质性强的特点，这使得城市中人们的交往具有短暂性和表面化的特点。而现代高层住宅单元的崛起、社会流动和迁徙的频繁以及现代高节奏、非群体化生活等因素影响，使得中国现代社会邻里关系出现了淡化的趋势。从而引致即使生活在共同的地域空间内，但是居民之间很少进行交往或交流，使得居民之间对其生活其中的社区缺乏一致的社会认同基础和社会归属感。认同感和归属感的缺乏，导致社区居民对社区公共事务冷漠，主动参与内在动力不足，从而不能调动更多的利益相关者与资源投入到社区建设中来。而没有公民的积极参与和自愿合作的社区管理，至多是善政而不可能是善治。

2．社区公共精神匮乏使得社区多元治理主体之间无法达成有效合作

公共精神，按照帕特南的理解，主要包括公民的参与、政治平等、以及团结、信任和宽容。首先，具有公民美德的公民都表现出公共事务的关注和积极参与;其次，参与公共事务的所有主体，不管是政府官员还是普通公民，他们之间的联结纽带是横向的互惠与合作的平等关系;再次，尽管有美德的公民在具体事务上的意见并不一致，但他们相互之间是宽容、信任与团结的。⑧目前中国社区居民公共精神的缺失，既与传统社会特殊的社会结构，也与现行基层管理体制密切相关。传统社会下，中国形成了“差序格局”的社会结构，即在人际交往中主要是根据与“己”关系，形成内外有别、亲疏远近的人际关系网络，中国这种“特殊化”利益倾向的社会结构使得个体难以生发出关注公共利益的公共精神。同时，长期以来中国行政化的社区治理体制，形成了社区中政府与社区居民之间统治与被统治、庇护与附庸的关系，都导致了社区中公共精神的缺失。我国社区居民公共精神的缺乏，除了会导致居民缺乏参与公共事务的热情与动力以外，还会由于缺少社区居民之间的信任等社区社会资本，使得作为社区治理主体的政府、社会组织及公民之间无法建立平等的协商与合作关系。

3．社区公共参与性不足直接影响社区自治与社区善治

社区公共参与是指社区居民、社区组织和驻社区单位等行为主体，通过对社区公共生活的参与，影响社区公共事务的行为。公民参与是社区发育与社区活力的原动力，是回归社区自我管理、自我教育、自我服务的自治组织角色的应有之意。同时，在社区中，公民自发性的参与网络越密集，越是有助于增进参与者的一般性信任以及互惠规范的培育，社区中的社会资本就越丰富，公民就越有可能进行为了共同利益的合作。自下而上的公共参与也是实现社区治理与善治的制度前提，因为治理的权威与善治的实现有赖于公民自愿的互惠合作和对政府权力的自觉认同。但是，长期以来，中国“单位制”与“街居制”的基层管理体制带有非常强的行政色彩，致使居民长期处于群众动员式参与的被动地位，而且即使是这种被动参与也多是政府为临时执行某种任务的暂时性行为，没有纳入制度化的渠道。社区公共生活中这种动员式、非制度化的参与直接影响了社区治理的绩效;同时，社区中的社会资本水平不高，就会导致促成人们合作行动达成能力的内生动力不足，这些都会影响社区多元主体治理结构的实质达成。

四、社区公共性重塑的路径选择

城市社区公共性重构有赖于政府、社会组织、企业、社区、公民等多方主体的合力作用。在当前中国公民社会力量弱小、公众公共精神缺乏的当下现实社会中，社区公共性的重构首先有赖于基层政府的制度安排;其次要培育作为中间团体的公民社会组织，努力营造社区公共生活与公共空间;再次，进行公民教育，塑造积极公民。

1．重塑基层政府权能，构建公共服务型基层政府

公共性是公共行政的核心价值，也是政府合法性的基础。公共型基层政府构建主要体现在基层政府对社会公正价值理念的遵从，服务型基层政府、多元与复合治理社区管理体制的建立以及公共管理者对公共精神的行政伦理价值恪守。首先，基层政府应把追求社会的公平、正义作为自身行政实践的价值理念，新公共行政学派的旗帜性代表人物乔治．弗雷得里克森首次把“社会公平”的价值引入公共行政，并把社会公平作为公共行政的核心价值。他看来就是，“倡导公共行政的社会公平是要推动政治权利以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”⑨其次，建立基层服务型政府与基层合作治理体制。社会治理模式演进的基本趋势是从“统治型”到“管理型”一直到“服务型”治理，服务型社会治理模式是一种基于合作理性的合作治理。构建基层服务型政府就是要求基层政府及时为公众提供优质化的公共产品与公共服务;当然，也应看到基层政府的职责是为公众提供普惠型的均等化公共服务，而现代社会公众的需求趋于多元化，单靠政府自身的力量无法更好地满足公众的需求，为此必须与社会组织、企业合作建立多元合作的基层社会管理体制。再次，加强对公共管理者的行政伦理教育，塑造具有公共精神行政人格的行政人员队伍。具有公共精神的公共行政人员，不应只是简单地执行政府的行政命令，不能只是被动地反映或简单回复公众的要求，而是应该根据公众或公共服务使用者的偏好积极作出回应，在处理公众最关心问题的过程中注入公正、协商、参与等公共价值的理解，全心全意为公众服务。

2．积极培育社区公民自组织，营造社区公共生活

美国政治学家帕特南认为，作为公民共同体的社团是一种合作的社会结构，对社团成员来说，社团培养了其成员合作和团结的习惯，培养了公共精神，具有内部效应;对社会来讲，大量的二级社团组成的密集网络既体现了又增进了有效的社会合作，具有外部效应。⑩所以，社区中公民自愿组织起来的志愿性自组织，对于社区社会资本的发育及公民公共性的形成都具有积极的正向作用。在自治性的社会组织中，人与人之间是横向关系，他们之间的联系依靠信任、互惠的纽带连结。而在社会自组织发育薄弱的地区，平等主体之间的横向联系就不发达，更多让位于管理者与被管理者之间“附庸—庇护”的纵向垂直关系，不利于社会公共性的形成。另外，社区中的自组织构成了哈贝马斯所谓的公共领域的重要组成部分，它是社区中重要的公共空间，人们在此就关系公共利益的公共事务展开讨论、协商，有利于基层协商民主的形成，协商民主作为西方国家兴起并占主导的民主理论与实践，公共性是其区别于传统代议制民主的一大特征。为此要积极鼓励并培育社区中的自组织力量，即社区居民自下而上自发组织起来的草根型社区社会组织。一方面，要从制度环境上加强对社会组织发展的制度与政策支持，如降低社区社会组织的登记注册门槛，通过税收优惠政策、政府购买社会服务等方式加强对社会组织的扶持等;另一方面社会组织自身要改善内部治理结构，加强自身能力建设，真正承担社会公共服务与治理责任。

3．进行积极公民教育，促进公民公共参与

归根到底，公民是社区治理的主体，具有公共精神与公民意识的公民是社区活力与永续发展的内动力。在西方民主国家，自由主义是占统治地位的意识形态。但是，“这种以个人权利或私人利益为取向的价值理念与生活方式，使现代人逐渐丧失了对生活的意义感受和公共精神，人际间出现了越来越严重的疏离关系”⑪以及民众与政府的疏离感。在公共行政领域，20世纪90年代以来，以登哈特、理查德·R．博克斯等为代表的一批美国公共行政学者，他们反对消极公民资格的观点，希望公民能够在公共生活中尤其是社区中扮演更为积极的角色。博克斯根据公民影响地方公共政策过程的期望，将公民资格区分为三种基本的公民资格角色与作用:搭便车者、看门人和积极参与者。其中，搭便车者与积极参与者位于公民资格概念连续统的两端，一端是很少关心社区事务的人，另一端是主动参与社区公共生活，在社区政策制定与执行中扮演重要角色的公民，看门人则是关注社区事务，但往往只参与少数直接关系其自身利益的关键议题。⑫博克斯认为，21世纪美国地方治理将是以公民治理为中心和主导的时代，公民具有积极、能动的公民资格，他们不仅是公共服务的消费者，更是社去公共事务管理的直接参与者，是社区的“治理者”。⑬这一点与当今“公民共和主义”的“积极公民”、巴伯的“强势民主”等相契合，在帕特南看来，公民共同体的公民身份首先是由积极参与公共事务来标示，这也是公民应有的美德。所以，现代社会的公民不仅应主张与维护自身的权益与权利，也要增强公民责任，成为积极参与公共事务、对社群有责任、德性崇高的公民。为此，应借鉴西方发达国家的经验，积极构建社区公民教育体系，塑造积极公民，促进公民的公共参与意识与参与能力的提升。

应该看到，社区公共性的缺失不仅是我国社区建设与社区治理中的独特问题，在当今的美国同样面临着社区生活衰落的不争事实，美国著名政治学家帕特南广泛搜集大量数据和案例，深入研究20世纪后期美国公民社会发展变化后指出:“当初托克维尔所描述的美国社区生活正在逐渐衰落，那种喜好结社、喜欢过有组织的公民生活、关注公共话题、热心公益事业的美国人不见了;今天的美国人，似乎不再愿意把闲暇时间用在与邻居一起喝咖啡，一起走进俱乐部去从事集体活动，而是宁愿一个人在家看电视，或者独自去打保龄球”。⑭“独自打保龄球”现象意味着美国社会资本的缺失，带来了公民参与衰落的后果。可见，重塑社区公共生活不仅是当前中国面临的一个重要问题，一定程度上也是当今人类共同面临的课题。

注:

①张康之、程倩:《网络治理理论及其实践》，《新视野》2010年第6期。

②④李友梅、肖瑛、黄晓春:《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。

③史云贵、欧婧:《社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析》，《社会科学》2013年第4期。

⑤陈立旭:《论社会管理创新的文化精神基础》，《浙江学刊》2012年第1期。

⑥杨敏:《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，《社会学研究》2007年第4期。

⑦⑭郑杭生、黄家亮:《论我国社区治理的双重困境与创新之维——基于北京市社区管理体制改革实践的分析》，《东岳论丛》2012年第1期。

⑧⑩罗伯特·D．帕特南:《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版，第100—101、102—103页。

⑨转引自张秋立《公共行政的精神》，《长沙大学学报》2006年第6期。

⑪郭湛、王维国:《公共性论纲》，《兰州大学学报》(社会科学版)2004年第6期。

⑫理查德·C．博克斯:《公民治理——引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第62、132页。

⑬理查德·C．博克斯:《公民治理——引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第3页。