协商民主对我国公民参与立法的启示

马 奔

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100)

一、引言

中共十八大报告要求:完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法的途径;中共十八届三中全会要求:推进协商民主广泛多层制度化发展，深入开展立法协商等内容。国家的立法涉及到对利益与价值的权威性分配，立法合法性的来源不是来自于立法机构已经决定的意志，而是来自于意志的形成过程。公民平等地参与立法协商并在此过程中进行理性沟通、协商和讨论，不但能够保证社会公众的知情权，提高国家立法的民主程度，而且通过充分的沟通和协商，也有助于各方利益主体的意见表达和获得认同，从而解决国家立法的合法性问题。

协商民主(deliberative democracy)的概念，自2001年哈贝马斯访华发表了“民主的三种规范模式”演讲以来就进入了中国学界的视野，此后逐渐成为研究的热点，并最终进入到党和国家的施政纲领。作为一种系统的民主理论，协商民主强调公民参与不应该局限于定期的投票，应根据一定的程序，自由而平等地对影响到自己的法律或者公共政策参与讨论和协商，通过公共协商赋予立法或决策的合法性，从而达到立法中有效公众参与的目的。协商民主理论对我国立法中的公民参与协商有借鉴和启示意义。

二、公民参与立法是“人民主权”的要求

“人民主权”就是指人民拥有国家最高的、终极的和普遍的自主治理权力，但是，“人民，所有国家权力应该从此出发的人民，并不构成一个有意志有意识的主体”，①［德］哈贝马斯:《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，北京三联书店2003年版，第627页。随着现代民族国家的形成，古典民主已无法适应现实的需要，古雅典式的人人亲自参与的“人民主权”不具备现实操作上的可能性，必须借助其他的制度设计来实现。到了19世纪后半期，西方国家在洛克、密尔等思想家理论的影响下，直接民主已经成为“代议民主”，议会逐渐成为落实“人民主权”的重要场所，“人民主权”逐渐被事实上的“议会主权”所取代。虽然，每个国家的政治体制存在差异，议会和政府之间的关系也会有所不同，但是，如果政府的权力极大地超过议会的权力，民主政治就会受到损害;如果议会不能对政府进行有效的监督或影响其决策，就没有现代意义的民主政治。“议会主权”可以说是现代民主政治制度的首要特性，当今世界，有无独立行使“人民主权”的议会，成为一个国家统治权力来源是否具有合法性的标志，“这样一个法律事实，存在于每一个文明国家之中。”①［英］马丁·洛克林:《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第199页。

立法权在现实政治生活中发挥着最重要的作用。洛克认为:“立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。在一切场合，只要政府存在，立法权是最高的权力……社会的任何成员或社会的任何部分所有的其他一切权力都是从它获得和隶属于它的。”②［英］洛克:《政府论》(下)，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1997年版，第92页。卢梭也曾形象地比喻立法权的重要性，“政治生命的原则就在于主权的权威。立法权是国家的心脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使各个部分运动起来。大脑可能陷于麻痹，而人依然活着。一个人可以麻木不仁地活着;但是一旦心脏停止了它的机能，则任何动物马上就会死掉。国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权。”③［法］卢梭:《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第117页。因此，可以说，立法是国家政治生活中最为重要和挑战性的工作。

立法权在本质上是属于人民的，“民主政治的一条基本规律就是只有人民可以制定法律”，④［法］孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1982年版，第12页。“在一个自由的国家中，每个人都被认为具有自由的精神，都应该由自己来统治自由，所以立法权应该由人民集体享有”。⑤［法］孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1982年版，第158页。但在代议民主下，公民直接参与立法不得不假借议会以间接的方式行使立法权，“人民对于立法的作用，通常体现为选举权和罢免权。他们通过选出能够代表自己利益和意志的代表，来达到参与立法的目的。一旦代表不忠实地履行自己的职责，有悖民意，在法定条件和程序下，人民可以罢免他们。”⑥李林:《立法机关比较研究》，人民日报出版社1991年版，第6页。这种间接立法的形式虽然有其优越性，⑦参见汪全胜:《立法听证制度研究》，北京大学出版社2003年版，第15页。但是在利益多元化的社会中，仅仅靠民选的议员(尤其是多层次间接选举)已经难以反映公众不同的利益需求，必须建立公众直接参与立法的形式以弥补议会在反映民意方面不够充分的问题。

从现实的角度看，公民参与立法也是为了解决立法合法性的问题，即立法和公民之间的问题。“只能有一个最高权力、即立法权，其余一切权力都是而且必须处于从属地位，但是立法权既然只是为了某种目的而行使的一种受委托的权力，当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关”。⑧［英］洛克:《政府论》(下)，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1997年版，第91页。这也意味着，在现代国家的代议民主政体中，即使立法机关具有最高的支配性地位，实际上，人民应该掌握着立法机关的最终控制权，在通过选举选出对公众负责的代议政体下，如果公民感觉到他们的意见没有得到重视，或者公民没有足够得到在立法中参与的机会，或者公民感觉到代表偏离了其需求和利益，他们会在下一次选举中表现不满，不再投票给原来的议员。从另一种意义上而言，公民直接参与立法也会缓解公民与议员之间的紧张关系，使得法律的制定更具有民意的基础。

三、我国当前公民参与立法的不足

我国1982年《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”既然“中华人民共和国的一切权力属于人民”，当然也包括立法权在内。公民对立法权的行使不仅仅是通过选举委托代理人来行使，而且也包括公民自己亲自参与立法。我国《立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民应当通过多种途径参与立法活动。”第34条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第35条规定:“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”可以说，我国公民参与人大立法是中华人民共和国一切权力属于人民的本质要求，并且这种要求在法律上得到认可。虽然人大在国家权力体系中享有最高地位，但在现实运作中其权威却受到限制，抵消了公民对人大代表特别是全国人大代表的认同感，因此仅仅依靠人大代表进行立法难免会脱离公民的需求和利益。在中国近期内，还远远看不到对人大代表选举方式的改革，即人大代表的认同在短期内不会有重大改善的情况，因此，在立法的过程中扩大公民参与，并以此来提升立法的合法性和立法的质量是我国立法中需要解决的问题。①参见陈端洪:《立法的民主合法性与立法至上》，载《中外法学》1998年第6期。

实现公民的需求和利益是立法的目的，公民参与立法的逻辑体现了人民主权的根本要求，因此需要相关的制度设计和运作程序来保障公民参与立法。实际上，我国目前有很多公民参与立法的形式，如立法座谈会、立法听证会、公民列席与旁听立法、对立法内容进行实地调研听取民众意见以及通过书面或网上的方式征求意见等，但是，这些公民参与立法的形式，大都是延用了传统单向度的方式进行意见的汇集。不可否认，这种方式发动广大群众直接参与立法，在一定程度上增强了立法的民主，调动了参与的热情，有一定的实践效果。但是，这种单向度的公民参与立法过程中，公民处于消极被动的地位，这样无论其征询的对象多么广泛，都是以“背靠背”的方式进行，公民参与立法过程中缺乏彼此之间面对面的、真正制度化的沟通、审议与辩论。②孙琬钟:《立法学教程》，中国法制出版社1990年版，第161页。我国在立法民主方面近年来有所进步，借鉴了其他国家听证会的做法，促进了立法中的公民参与，但有时候立法听证会仅仅是为了说明或展示已经确定的立法内容，仍然存在立法推广的思维，工具性色彩在立法过程中并没有得到根本性的消除。现实立法听证会中存在听证代表和听证内容被安排的痕迹，尤其一些地方的听证会被质疑“演戏作假”和缺乏吸引力，甚至有些听证会成为推卸责任的工具，与立法内容利益相关的公民参与协商的机会依然缺乏，立法听证会的问题是没有进行实质性的双向交流、讨论和审议。因此，由于制度化交流、讨论和审议的缺乏使得立法听证会未能最大限度发挥其应该达到的作用。

四、协商民主理论的基本内涵

20世纪90年代以来，西方民主理论兴起了对协商民主(Deliberative Democracy)的研究，③Deliberative Democracy在国内一般被翻译为“协商民主”，实际上如果翻译为“审议民主”更能体现出对公民参与立法的意义。甚至认为“民主的本质是协商(审议)，而不是投票”，④［澳］约翰·S.德雷泽克:《协商民主及其超越:自由与批判的视角》，丁开杰译，中央编译出版社2006年版，第1页。因为，以“投票为中心”的民主理论所理解的是固定不变的偏好和利益，通过投票相互竞争;而协商民主所关注的是投票之前公开讨论、协商和沟通的过程，关注的是讨论和协商，有助于减少分歧和达成共识。在西方代议民主已经落实选举权的基础上，今后的民主化是如何扩大公共领域，让每个公民都能发表意见，因此，让每个公民都能发出声音，而不是局限于选票，应该成为新的赋权方式。⑤Chambers Simone.Constitutional Referendums and Democratic Deliberation//.M.Mendelsohn and A.Parkin.(eds.).Referendum Democracy:Citizens，Elites and Deliberation in Referendum Campaigns，Palgrave，2001，pp.231 －255.

协商民主的基本内涵可以归纳为以下方面:一是包容。所有受立法或公共政策影响的公民都应该被包括在参与的过程中;二是政治平等。所有受到立法或公共政策影响的公民具有平等机会以及权利来表达其观点和利益;三是合理。参与中的普通公民和任何人都要有开放的胸襟和认真倾听别人意见的态度，并愿意在听取别人的意见后对个人不合理的偏好进行改变;四是公开。参与中的普通公民和任何人要公开说明自己为什么有这样的观点、利益以及偏好。⑥参见 Young Iris Marion，Inclusion and Democracy.Oxford University Press，2000.五是彼此互惠。公众在参与协商的过程中，即使充分讨论和审议，也会出现不能达成共识的情况，参与者的认识依然有分歧，最后不得已还是由投票来进行选择，但这种互惠所包含“己所不欲，勿施于人”的彼此尊重态度，可以为未来的讨论与审议留下了空间。“在面对冲突时，相互尊重不仅有助于维系共同体的存在，也有助于冲突的调节;相互尊重为未来的不同的、更具有弹性的解决方案提供了可能性。”①Amy Gutmann and Dennis Thompson.Why Deliberative Democracy?.Princeton University Press，2004，p.80.六是回应责任。在参与审议和讨论的过程中，参与者除了知道其偏好和利益外，也要充分理解他人的利益与立场，意识到要想形成立法或公共政策就必须得到各方利益相关者的支持，因此，参与者在讨论中具有说服其他各方和对其他各方的关切进行回应的责任。②参见［英］马修·费斯廷斯泰因:《协商、公民权与认同》，载［南非］毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯主编:《作为公共协商的民主——新的视角》，王英津等译，中央编译出版社2006年版，第43－48页。

可以看出，协商民主强调在代议政体下，公民不应该仅仅止步于参与定期投票或者参与不定期示威游行的方式来表达其观点和利益，而应该是在协商民主内涵的要求下，依据有效的制度设计对影响到其利益的法律或公共政策进行充分的沟通、审议甚至争辩，立法的合法性是由公共审议过程赋予的，这样有助于立法和公民参与的品质得到提升。

五、协商民主理论对我国公民参与立法的启示

审议、沟通与辩论是公民参与立法的重点，衡量立法民主的程度，就要看一部法律在最终表决前所经历的全部沟通、辩论和审议的过程。“讨论是消除有限理性影响的一种方式，因为我们的想象和计算能力是有限和易犯错误的。所以，面对复杂的问题，每个人都希望通过讨论而集中其有限能力，并增加做出最佳选择的几率。”③［美］詹姆斯·D·费伦:《作为讨论的协商》，王文玉译，载陈家刚选编:《协商民主》，上海三联书店2004年版，第7页。罗尔斯认为:跟别人沟通能够制约我们的偏执之心，开阔我们的视野。我们天生就是要从别人的角度看问题。这样，我们就看到了我们视野的种种局限性。……讨论带来的益处在于，具有代表性的立法人员的知识和推理的能力都是有限的。没有谁了解他人所知道的一切，或者能够作出他们所能一致作出的推理。辩论就是一种将信息跟扩大议论范围相结合的方法。④参见［美］罗尔斯:《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1997年版，第347页;［美］凯斯·R·孙斯坦:《设计民主:论宪法的作用》，法律出版社2006年版，第12页。哈贝马斯也认为:“一个理性的政治意志(立法)形成过程的条件，不仅要在单个行动者之动机和决策的个人层面去寻找，而要在建制化的协商和决策过程的社会层面上寻找。”⑤［德］哈贝马斯:《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，北京三联书店2003年版，第424页。因此，从社会的层面看，立法的过程就是一个社会参与立法辩论和审议的过程，也是不同意见甚至是冲突观点沟通、交流、竞争、审议甚至质疑的过程。如果公民不参与立法的讨论、审议与质疑，这就无法落实公民参与立法所应具有的权利，这样立法的过程就有可能被一些部门或者利益集团所操控。因此，在公民参与沟通、审议与辩论的立法方面，我国目前还是有着不足，需要加以借鉴和改进。

另外，需要更加尊重我国公民在立法中的主体地位。这是强调立法过程中应有的尊重，通过公民积极参与的沟通、审议和讨论，能够营造一种自由平等的对话氛围，能够确保公民参与者有充分的机会表达自己的观点并对立法结果施加影响，这就保障了立法权在民的本来面目，使之能够接受立法结果的正当性与合法性，即使公民不满意最终的立法结果，但却可以容忍这一结果;即使参与者在沟通、审议和争辩的过程中，无法达成共识，各方仍然有分歧，最后需要表决来进行选择，但至少彼此尊重的态度会为未来的讨论与审议预留了可能的空间。实际上，对立法的服从并不仅仅来自于立法内容的准确无误，立法程序本身的民主和互惠也会对公民的服从产生重要的作用。一个公民亲自参与讨论和审议的立法过程会使得公众信服并产生向心力，也有助于使公众对立法的结果达成一定程度的共识，这样就增加了社会的可预期性和稳定性。有的研究也认为，从心理学的角度看，公民对立法的参与使得立法结果更容易被认同，这已经被经验和心理学所证实，公民亲自参与讨论和审议，会在心理上让公民认为自己的意志体现在立法的过程中和内容上，主权得到了落实和利益得到了表达等，这样制定出来的法律，公民也更愿意服从。由于立法过程中，各种意见和利益都能够得到公开表达，立法所获得的民意和信息量大大增加，立法民主得到实现，另外在讨论和审议的过程中，立法内容越辩越明，深化了对立法内容的认识，这样形成的法律是有民意支持的法律，法律在实施过程中的障碍也会减少。①参见于兆波:《立法决策论》，北京大学出版社2005年版，第30－189页。所以，协商民主所倡导的平等和互惠等，对我国公民参与立法的主体性地位也有启示意义。

最后，需要完善我国公民参与立法的程序和制度设计。如何加强立法中的沟通、审议和讨论呢?协商民主强调公民参与立法的程序设计必须注意以下内容:一是参与审议采取辩论的形式。也就是说，提出建议的一方和质疑建议的一方之间要有信息和理由的交换。二是审议必须是包容和公开的。立法参与的原则上要求没有任何人被排除在外，所有被立法影响的公民都有同等机会参与讨论。三是审议是排除外在强制的。对参与者的约束仅仅限于沟通的预设和辩论的规则。四是审议排除任何可能有损于参与者之平等的强制性规定。每个人都有平等的机会去被人倾听、去引入议题、提出建议和批评。五是审议可延伸到对所有人同等有利的方式来思考问题，论据所产生共识力量的基础在很大程度上是审议的过程。审议的最终目的在于使得对某项立法选择的背后有着可给出理由的基础，这种情况下，制度化的审议过程对公民意见和意志的形成具有重要作用。②参见［德］哈贝马斯:《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，北京三联书店2003年版，第379－380页。实际上，在具体的制度设计方面，协商民主已经发展出公民会议、协商式民意调查、公民陪审团和愿景研讨会等多种形式，并且已经在许多国家进行实践，这些审议式的制度设计(deliberative designs)不同于传统的公共参与形式，它将立法或者公共政策的讨论扩展到普通公民参与的范围。③参见［澳］卡罗琳·亨德里克斯:《公民社会与协商民主》，郝文杰、许星剑译，载陈家刚编:《协商民主》，上海三联书店2004年版，第134页。而这些具体的制度设计对完善我国公民参与立法的形式也有着很强的启示和借鉴意义。