天津市“一张图”系统在土地管理中的应用

王孝尊WANG Xiao-zun；王同乐WANG Tong-le；闫学静YAN Xue-jing；王琳珑WANG Lin-long

（①天津市国土资源和房屋管理局西青区国土资源分局，天津 300381；②天津市西青区房地产管理局，天津 300381）

（①Tianjin Municipal Bureau of Land Resourcesand Housing Administration Xiqing District Branch Bureau of Land and Resources，Tianjin 300381，China；②Xiqing District Real Estate Management Bureau in Tianjin，Tianjin 300381，China）

0 引言

天津市第二次土地调查2006 年即开始进行试点，2007 年7 月正式开始进行全面调查，最终于2010 年年底完成。这次调查是由国务院统一部署，目的是查清全国土地利用状况，掌握准确的土地基础数据，比如集体所有权土地、国有土地、基本农田数据等，并根据GIS 技术建立相应的土地管理系统，由此建立和完善土地调查、统计和登记制度。天津市“一张图”工程正是在这样的背景下应运而生，因此准确的二次调查成果数据显得格外重要，其对于贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，实现中国强国梦，加强国土资源管理和促进经济可持续发展具有非常重要的现实意义。

1 天津市第二次土地调查概述

1.1 调查范围及任务 天津市位于华北平原海河五大支流汇流处，东临渤海，北依燕山，海河在城中蜿蜒而过。天津市土地总面积为11946.9 平方公里，都属于第二次土地调查范围。这次调查按照任务要求主要分为农村集体所有权调查、城镇地籍调查、土地利用现状调查等内容。

在进行农村集体所有权调查时，所采用的调查底图影像的比例尺为1:5000，查清除了城镇地籍范围的农村土地的权属状况，并以村为单位核发集体所有权证。

城镇地籍调查主要是采用新测1:500 图查清天津市内六区、各开发区、各区县所在地建制镇建成区范围的每宗土地的权属、用途、位置、面积及土地使用情况等。

土地利用现状调查则是利用1:2000 比例尺遥感影像图同时结合权属调查成果查清天津市域范围内每个地块包含的地类数量、面积及相关信息等。

1.2 技术路线及调查方法 不论是农村集体所有权调查、城镇地籍调查还是土地利用现状调查，其调查的技术路线和调查方法在大方向上是类似的，在细节上是略有出入的。

其总的技术路线和调查方法：严格按照《第二次全国土地调查规程》要求，充分利用现有土地调查成果，如第一次土地调查的成果、历年来土地征收转用成果、国有或集体土地登记及土地管理的成果等基础资料，充分利用最新航空航天遥感影像数据（DOM）、各种比例尺地形图数据，同时利用GPS 技术对权属界线进行测量，利用GIS 技术建库，统一平台，建立相应的地籍管理信息系统，实现国土部、市、区信息互通、共享，利用登记信息实现适时更新机制，掌握城镇内部土地利用基础信息。

对于略有出入的地方，主要在于不同的调查，采用的比例尺不同，调查的方式也不同。对于农村集体所有权调查，由于每宗地的面积过大，所使用的工作底图为1:5000的遥感影像图，在调查时需各村到现场指界并同时采用GPS 仪器进行测量，之后进行内业处理；对于城镇地籍调查，由于城镇地籍范围内大部分土地都发过集体或国有土地使用证，因此必须先调档案，录入坐标信息，确认权属无误，则无需进行现场调查，而且由于其地块面积较小，调查时采用最新实测的1:500 地形图；对于土地利用现状调查，则在前两项调查做完的情况下，采用最新1:2000 遥感影像，套合已调查过的权属数据，对每个地块的地类进行细化调查，主要是采用内外业相结合的综合调绘法，根据影像进行判读，之后外业调绘，最后形成最终的调查数据成果。

1.3 调查成果 天津市第二次土地调查成果很多，主要包含以下几方面的内容。

农村集体所有权调查成果：各村村长或书记签字按手印的1:5000 工作底图、每宗集体土地的测绘成果、案卷材料、各种权属面积统计表、检查记录、技术总结、农村集体所有权数据库（MDB）及管理系统（“一张图”系统的分支）。

城镇地籍调查成果：以宗地为单位的地籍调查成果文字档案、城镇地籍调查范围控制网图、1：500 地籍图、分幅结合表、分幅图、各种面积汇总表和图件、城镇地籍调查数据库（MDB）及管理系统（“一张图”系统的分支）。

土地利用现状调查：1:2000 调绘的工作底图、土地利用现状图、各级土地利用挂图、土地利用现状调查数据库（MDB）及管理系统（“一张图”系统的分支）。

2 “一张图”系统在土地管理中的应用

天津市“一张图”建成于2008 年，经过约两年的改进，最终于2010 年投入使用。该系统于2010 年投入使用的主要的原因是因为2010 年天津市完成全市域范围内的第二次土地调查，并且基础数据齐备，是进行“一张图”系统来管理土地征收转用、登记发证、违法监察等业务的最佳时期。系统自启动以来，天津市国土系统内部均能共享数据，各科室能通过“一张图”系统这个统一平台简化工作量程，减少接边错误，提高工作效率。

现在的“一张图”系统不仅仅只应用于国土资源部门的建设用地审批、耕地保护、土地利用规划编制、土地开发整理复垦、违法用地查处等方面，而且还运用并服务于指定天津市经济发展规划、宏观调控、城市规划等领域。本文仅对土地管理方面的应用作介绍。

2.1 土地征收 国家为公共利益需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为叫做征收。在征收过程中应掌握征收土地的权属性质、现状地类、基本农田情况，并根据土地性质给土地使用者和所有者合适的安置和补偿。在实际的土地的征收过程中，需要从“一张图”系统下载征收范围的土地利用现状数据，直接统计征收范围各类用地的权属、位置、用地面积等，并根据统计的面积计算不同权属所有者或使用者能获得补偿安置的款项，同时出具勘测定界报告与技术报告书，待上报审批后，实施并完成土地的征收补偿安置等工作，核发建设用地批准书。征收范围要及时更新到“一张图”系统，做到实时更新。整个工作流程见图1。

2.2 土地整理储备 土地整理储备是土地部门为促进土地资源合理利用、实现调控土地市场、依法取得土地，进行前期开发，整理储备以备供应土地的行为。整理储备土地来源分为两种情形，一是为城市公共利益（如学校、医院等）需要而征收集体所有的土地；二是城市存量建设用地，通过企业外迁、改制或旧城改造等城市建设过程中的经济行为进行市场运作收购取得。对于存量建设用地的评估，可以通过“一张图”系统的成果确定土地的使用者、土地使用情况、土地坐落、土地登记情况、土地的实际现状（比如出租、荒废、待建等）、地役权、抵押权、查封情况等，以便于正确评估土地的价值，确保土地收购的安全性，避免国有资产的流失。

在土地的收购过程中，首先要利用“一张图”系统查询即将整理储备范围土地的上述信息，进行土地价格的评估，确定收购的对象和价格，谈判确定后签订相应的协议，然后进行土地权属的变更调查工作。在变更调查中，搞清楚整理储备地块是否发过土地证或征收转用过，对于发过土地证的只要重新发土地证即可，权利人名称一般为各省市或区县的整理中心。对没有发过证但是土地已经征收转用的，只注册登记不再发放土地证，并按变更登记程序办理土地的整理储备登记，同时要更新“一张图”系统的相关信息。

2.3 土地出让与划拨 土地出让是土地使用权取得者取得用地的一种方式，同时也是土地资产处置的一种方式。出让的土地使用权是土地使用者向国家购买的一种财产权，土地使用者不仅可以占有、使用和取得土地收益，还可以独立支配和处置土地使用权。土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

在2009 年以前，由于许多已划拨数据或已出让数据没能数字化，造成同一地块的部分范围在交易中总出现重复出让、重复划拨等情况，给土地管理部门带来很不利影响，甚至出现与开发商打官司的情况。自从“一张图”系统建成运行后，土地管理部门可以从系统先查询出让或划拨范围的法定土地所有者或使用者、权属状况、用途、面积、查封及抵押等他项权利，最大限度确保土地出让或划拨的安全。

2.4 土地登记 随着“一张图”的完善，现在办理土地登记完全在网络上进行，整个登记过程能够全部实现“图”内循环，杜绝了人为因素，也提高了工作效率。

在“一张图”系统未建设之前，会造成部分土地重复发证、违规发证等情况，而对于同一条属于两件不同单位共用的界址点线，会存在多次测量的情形，且可能是不同时期不同单位进行的测绘，因此在城镇地籍调查时通过录入坐标，总发现界址点线有重叠裂缝，大的时候甚至达到半米，导致无法使图形面积与发证面积一致，给相关单位造成一些误解。

“一张图”系统建成后，要想征用一块地，首先要上图，而上图时首先要比照底图进行检测，例如检查权属图是否越界、地类图是否符合要求、基本农田是否被占等等，然后才会进入办手续这个流程。如果在检测过程中发现所上的图与底图数据不吻合，例如占用了基本农田，或切割其他已登记发证的权属单位，系统将直接卡住，无法进入下面的程序。所以区县局在上图的时候就可以知道自己是否违规，是否符合土地规划，是否能登记发证。

日常的土地的初始登记或变更登记流程如图2 所示。

在接受土地的申请登记后，地籍调查是整个登记工作的重点，地籍调查又包含权属调查和地籍测量。在权属调查过程中，直接利用“一张图”系统，从系统圈定调查范围，下载该范围的地类图层、权属图层、规划图层等，然后对该范围进行核查，核查该范围是否已进行征转、是否存在非建设用地、是否占压基本农田、是否符合规划、是否已出让或划拨、是否存在权属不清等情况，所有情况无误后进行权属审核，同时必须进行接边，登记图层内不能存在重叠裂缝，在接完边后制作登记用的SHP 数据库，经过测绘监管无误后的数据等权属审核完成后上系统即可在系统打印证书，并完成整个登记发证工作。

2.5 其他方面 由于“一张图”的数据齐全，比如其土地利用现状数据可为各级土地利用规划提供详实的基础数据和图件，为各级政府更好地对本地区基本农田保护、城市规划、小城镇建设、开发复垦、违法监察等领域提供可靠的科学依据。

3 结语

天津市第二次土地调查成果采用了日新月异的“3S”高新技术，使调查的数据质量得到显著的提高，基础数据种类齐全。随着“一张图”的深入应用，所有不同图层数据会根据土地管理部门各科室的日常业务进行更新，不论是从土地的征收转用，出让划拨，整理储备还是登记发证具可通过“一张图”完成。“一张图”系统对规范国土资源管理、实现“图数一体管地”、推动社会经济发展有非常重要的意义。

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