分类促进我国资源型城市可持续发展*

财政部财政科学研究所 韩凤芹 万寿琼

一、资源型城市的界定和分类

资源型城市的分类很多，有根据资源的品种划分，如矿产资源、水资源、森林资源等;也有根据资源开发所处的阶段进行划分的，不同的划分，目的不同。应该说定性与定量相结合界定资源型城市更为准确更为科学。在此基础上，我们提出了以下思路。

(一)关于资源型城市的界定标准。

当前理论界对资源型城市的界定方法存在一定的缺陷。这些方法把采掘业产值和从业人员的绝对值或相对值作为界定资源型城市的重要标准，当采掘业产值和从业人员达到一定的数值或比重，才能界定为资源型城市。这种界定方法的缺陷体现在以下几个方面:

一是不能体现国家资源和能源战略发展目标。简单地以采掘业产值和从业人员达到一定的数值或比重作为衡量标准，则意味着所有资源型城市的资源必须达到一定的开采量。事实上，一些城市探明的资源储量已经达到一定的比重，在国家资源和能源战略中占据重要的地位，但是只是作为国家资源和能源的战略储备基地，并没有进行大规模开采，因此采掘业产值及从业人员的数值和比重较低，这类城市也应视为资源型城市。还有一些城市，资源探明的储量很高，但按照国家和地方政府的规划目标，采取有节制的开采，采掘业产值和从业人员的数值及比重也较低，这类资源型城市也应该包含在资源型城市的范畴。

二是不利于资源型城市发展的差异化发展战略的落实。如忽略资源的战略储备性功能，将战略性资源型与一般资源同等对待，这样的划分结果，使得在制定资源型城市发展规划目标和政策的时候，难以考虑对这些城市发展规划目标和政策支持。此外，有些面临资源枯竭的城市，由于资源开采已经达到末期，因此采掘业产值和从业人员比重也达不到资源型城市的界定标准，但它们的历史遗留问题以及新产生的矛盾和问题，甚至更为严重。如果将这类资源枯竭城市排除在资源型城市之外，也不利于国家制定相关政策，促进这类资源型城市可持续发展。

总之，上述根据某一时点采掘业产值和从业人员的数值及比重作为资源型城市的界定标准，是一种静态的、不完全的界定方式，具有一定的缺陷。正确的资源型城市界定方法，应该考虑国家资源和能源战略发展目标以及分类制定支持资源型城市发展的政策，历史地、动态地对资源型城市进行界定。根据这一原则，我们对上述资源型城市的界定标准进行修正，提出我们的界定标准:(1)战略性资源或能源储量占全国储量的比重大于某一数值(如10%)。对于某一城市来说，如果战略性资源或能源储量在全国的资源或能源中占有较高的比重，则该城市的该资源或能源在全国居于重要的战略地位，即便开采量没有达到一定的数值和比重，也应该归入资源型城市的范畴。具体的比重取值根据战略性资源或能源重要程度来确定。这一标准，强调的是战略性资源的战略地位，需要根据国家战略要求来确定储备和开采计划。(2)近十年内，矿业(采掘业)从业人员占本城市从业人员比例年均大于某一数值(如5%)。(3)近十年内，矿业(采掘业)产值占国内生产总产值的比重平均大于某一数值(如7%)。(4)近十年内，采掘业从业人员规模:县级市平均超过某一数值(如1万人)，地级市平均超过某一数值(如2万人)。(5)近十年内，矿业(采掘业)产值规模:县级市平均大于某一数值(l亿元)，地级市平均大于某一数值(如2亿元)。

我们之所以采用过去10年的历史数据，一是说明资源的开采具有稳定性，而不是某一年的突击开采;二是可以将一些即将枯竭的资源型城市包含进来，由于资源即将枯竭，在统计的当年从业人员或产值可能达不到某一标准，但统计过去10年平均数则能达到。上述条件(1)、(2)和(3)若能满足其中之一，则该城市应划入资源型城市范畴，可以把该类城市称为资源型城市;另外，若同时满足(4)、(5)者，也应划入资源型城市范畴。

(二)关于资源型城市的分类。

从资源型城市的生命周期性出发，我们从分类制定政策的角度，运用综合分类的方法对资源型城市进行分类。分类的标准包括以下几个方面:(1)资源保障能力指标，用储采比来衡量。(2)采掘业或资源相关产业规模变化指标，用采掘业或资源相关产业占GDP的比重变化情况来衡量。(3)内生动力指标，用就业水平变化情况和替代产业发展情况来衡量。

根据上述标准，我们将资源型城市分为以下三类，分别为:

第一类:初期资源型城市。这类城市的战略性资源在全国占有较高比重，但储采比较低，而且采掘业或资源相关产业占GDP的比重较低。根据资源发展规划情况，初期资源型城市又分为两类:一是战略储备期资源城市，即战略性资源在全国占有较高比重，但按照资源规划，暂时不予开采或者少量开采，采掘业或资源相关产业占GDP的比重较低的城市。二是成长型资源城市，即战略性资源在全国占有较高比重，而且按照资源规划，将来一段时期要大规模开采的资源型城市，增长型资源城市虽然储采比较低，但采掘业或资源相关产业占GDP的比重稳步上升，而且就业水平稳步上升。

第二类:成熟型资源城市。这类城市的储采比达到一定比重，但还没有超过60%，采掘业或资源相关产业占GDP的比重保持基本稳定，就业水平也保持基本稳定。

第三类:枯竭型资源城市。这类城市的储采比超过一定的比重(如60%)，采掘业或资源相关产业占GDP的比重开始下降。根据枯竭型资源城市转型情况，又可以分为两类:一是再生型资源城市，即储采比超过一定的比重(如60%)，采掘业或资源相关产业占GDP的比重开始下降，但替代产业发展较快，就业水平保持基本稳定的资源型城市。二是衰退型资源城市，即储采比超过一定比重(如60%)，采掘业或资源相关产业占GDP的比重开始下降，替代产业尚未得到良好发展，就业水平下降，失业率增加的资源型城市(见图1)。

(三)资源型城市可持续发展的内涵。

资源型转型和资源型城市可持续发展是经常提到的两个概念，从资源型城市生命周期性看，这两个概念既有联系，也有区别。资源型城市的可持续发展注重产业、城市功能的可持续性，强调城市的发展在满足本地当代人需求的同时，不能损害后代人的利益。也可以说，资源型城市转型的目标是为了实现可持续发展。同时，“转型”与“可持续发展”的路径选择上也有一定的区别。转型发展走的是“先发展、后转型(或后治理)”的模式，而资源型城市可持续发展坚持“边发展，边保护治理”，选择的是可持续统筹推进的发展路径。应该说，资源型城市转型是客观存在，但并不是必然。所有资源型城市，特别是处于兴起期与繁荣期的城市，更需要提早谋划，寻求城市的可持续发展之路。

图1 资源型城市分类图解

二、我国资源型城市发展中存在的突出问题

可持续发展是大势所趋，工作机制和政策体系正在逐步建立和逐渐完善，但在实践中，受政绩考核等多种因素的影响，资源型城市的可持续发展仍存在一些阻碍因素，概括起来，一个共性问题仍然是可持续发展意识不强。

1.资源储备意识不强，没有规划和形成战略储备型资源城市。资源本身的战略地位决定了资源型城市可持续发展的必要性，而规划和形成战略储备型资源城市，是保证一个国家经济持续健康发展的根本。国际市场石油、铁矿石、稀有金属价格大起大落，“矿产资源战略储备”列入很多国家的前瞻性规划中并正在付诸实施。矿产资源战略储备的目的在于保障国家安全(包括国防安全和经济安全)及在国际上保持独立自主地位，由国家实施对具有较强供应脆弱性的战略矿产和急需矿产进行储备。目前，美国、日本、法国等10个国家建立了较为完善的矿产品战略储备制度。而我国资源储备意识还不强，没有规划和形成战略储备型资源城市。尤其是在促进地方短期经济发展的短视效应下，全国各地出现了到处找矿、遍地开采的局面。值得一提的是，赣州作为我国重要的钨、稀土主产地，集散地和加工基地，积极推进建立起钨、稀土等矿产资源的储备机制，这是一个开全国先河的积极尝试，对于增强相关资源在世界的话语权以及实现我国资源发展战略具有重要意义。

2.新兴成长型资源城市缺乏有效规划，城市发展具有盲目性，容易重蹈老资源型城市覆辙。新兴的成长型资源城市大都缺乏有效规划，或是因为受急功近利思想的主导，规划执行不到位。不重视在资源开发过程中对生态环境的保护，很少关注建立长效的生态环境保护机制。实际上，新兴的资源型城市完全有实力在资源开采过程中加强生态环境保护，或者建立长效的生态环境保护机制，但是，由于其资源开采尚处于发展初期，生态和环境保护问题显得不是那么迫在眉睫，对生态环境问题尚无切肤之痛，因此对生态环境保护的重视问题不够。

3.成熟型资源城市各种矛盾开始凸显，转型问题提上议事日程。有的成熟型资源城市在资源开发过程中未雨绸缪，凭借带有战略眼光的规划以及相应的地理等方面的优势，在进入资源开采鼎盛时期之前就考虑资源型城市的接续替代产业发展的培育，取得了一定的成效。但有的城市还延续过去的资源粗放开采和利用模式，很少考虑接续替代产业发展，或者由于各种条件所限，因此在接续替代产业发展方面收效甚微。接续替代产业发展比较好的成熟型资源城市，产业结构逐渐趋于合理;而接续替代产业发展比较差的成熟型资源城市，产业结构依然保持畸形单一。

4.枯竭型资源城市可持续发展面临的困难重重，转型发展任务重，且自我转型能力弱。我国枯竭型资源城市社会经济发展面临较大的困难，特别是在转型过程中已经显现出失业问题突出、地方财政困难、产业结构不合理、环境破坏严重、公共服务体系运转困难等多方面的问题，目前部分城市以及个别问题尚存在不断强化的趋势。这些特征在相关文献中已经有大量的描述，在此不再赘述，但需要强调的是，枯竭型资源城市可持续发展面临的困难大，转型发展的任务非常繁重，但这些城市自我转型的能力很弱，在没有外力的帮助下很难实现自我转型。

5.资源城市可持续发展缺乏分类引导政策。我国资源型城市数量众多，资源品种分布广泛，涉及矿产、石油、煤炭、森林等不同品种，而且各种资源也都有不同的产业周期之分，处于不同发展阶段的资源型城市，其面临的突出矛盾和问题不同，其政策需求也存在差别。但是，目前的政策更多地是针对资源枯竭或濒临枯竭的城市，对资源开发处于初期或成熟期的城市，缺乏政策指导，这不利于这些城市在未来发展中未雨绸缪，容易重蹈枯竭城市的覆辙。

从目前情况看，资源型城市可持续发展的长效机制在实施途径、内容、措施等诸多方面存在很多问题。一是资源开发补偿机制尚未有效建立。我国资源开发的历史补偿机制尚不完善，一些老的资源型城市为国家建设提供了大量的能源和资源，但当资源面临枯竭，城市面临衰退时，对这些城市的生态补偿问题和人员方面的社会保障等方面的补偿机制不够完善，明显表现为力度不够，造成这些城市可持续发展仍面临较大的压力。另外，一些处于新兴和鼎盛时期的资源型城市在资源开采过程中，没有及时建立有效的未来补偿机制，对资源开采在未来带来的生态环境问题和社会保障问题的准备机制不足。二是产业可持续发展的准备机制不完善。一方面，对于资源枯竭型城市，尚未建立有效的接续替代产业援助机制，国家有关文件虽然原则性提出建立对资源枯竭城市的衰退产业援助机制，但并没有提出有效的可操作的具体方案，由于资源枯竭型城市自我转型能力普遍较弱，靠资源枯竭城市自身发展接续替代产业比较困难;另一方面，对于一些新兴的和鼎盛时期的资源型城市，也没有要求建立可持续发展的准备机制，为未来接续和替代产业发展提供准备金。三是资源价格形成机制不合理。在一些地方，资源开发权的获取还不是完全通过市场化机制实现，特别是资源型城市的资源获取，由于资源型城市面临着经济社会发展等一系列难题，国家或政府为了鼓励与促进资源型城市转型与发展，通常把资源的无偿提供作为一种优惠政策;此外，资源的价格中包含的成本并不完全，只反映了开采成本，忽略了环境治理成本、安全生产成本等，或是这些成本没有在价格中得到全部体现。此外，资源型企业转产及安置成本也没有反映在成本核算内。

三、资源型城市可持续发展的政策建议

资源型城市具有的生命周期属性表明，不同类型的资源型城市，其可持续发展道路也不同，与此相适应，需要政府不同形式的干预，这些干预应与不同类型城市的特点相结合，简言之，要分类指导。分类指导的原则是:依据不同阶段的资源型城市面临的经济社会问题的严重程度及市场化发育程度，确定资源型城市差异化的发展战略，政府应辅之以与此相匹配的有针对性的政策和制度设计，而不是只一味地提供财力支持。具体来说，主要包括:

1.科学规划成长型城市，强调科学有序发展。我国未来经济发展中，资源型城市处于基础性、战略性地位，随着资源勘查水平的不断提高，我国未来还会产生新的资源型城市和地区。对这些现在或将来处于资源开发初期的城市和地区，要实行规避转型战略。如资源开发前，要详细论证资源型城市建设的可行性。如果可开采时间短或是客观条件不具备，就不建;如果周边有现成的城镇作为依托，也最好不建。不可盲目地重建城市，避免日后重蹈资源枯竭的覆辙。

在成长型与成熟型资源型城市尝试建立地方预算稳定基金。很多国家在资源型城市设立预算稳定基金，将“超额”收入(资源稳定增产期或者资源价格上升期形成的)以基金的形式存储起来，以备资源枯竭或者资源产品市场价格下跌时支出。借鉴国外经验，我国可以考虑在资源型城市设立预算稳定基金，或资源型城市可持续发展专项基金，主要用于本地区发展接续产业的补贴、人员培训、环境治理、转型地区和企业职工生活保障、必要的基础设施建设等方面。资金可以来源于中央政府和地方政府财政收入、处于稳定增产期的资源型产业一定比例的利润、矿山环保与土地复垦保证金收入等。

2.激励机制与约束机制并举，引导成熟型城市主动转型，实现可持续发展。差异化发展战略中，对资源开发处于成熟期的城市，应强调积极制定转型发展战略，在资源尚丰富时主动转型，转型成本相对较低。这与这类城市的发展特点相关。一是这类城市早期开发过程中产生的产业、环境以及社会等方面问题已直接制约了其未来可持续发展，可谓有切肤之痛。二是由于其资源仍较丰富，且目前的资源开发利用的市场环境与以往有较大的区别，如资源市场价格相对高、外部成本虽然没有内部化，但是也通过征收一些补偿基金的形式得以体现，相对资源枯竭型城市而言，这些城市的自身积累相对较高。三是处于成熟期的城市资源丰富，开采成本低，资源收益相对较高，相对于资源枯竭型城市来说，更容易发展精深开采和精深加工，接续替代产业的形成相对更为容易。

对于成长型、成熟型的资源型城市，主要应考虑建立可持续发展准备金制度，以满足资源开采后期的生态环境修复和人员安置、完善城市基础设施建设的需求。关于可持续发展准备金制度的建立，国务院38号文明确提出研究建立可持续发展准备金制度，并提出，可持续发展准备金提取后，由企业使用，政府监管。这种管理模式应适当调整。因为生态治理是一个综合的系统工程，仅以企业为主体，很难取得应有的效果，一定程度上，由政府来整体规划实施还是必要的。否则，会造成生态任务实现不到位，企业负担加重的双重不利局面。为此，我们建议，可持续发展准备金的提取按企业销售收入的一定比例征收，作为专项基金纳入征收所在地政府的国库，由政府统筹使用，管理手段仍然是专款专用、专户储存。考虑到目前一些地方政府已经征收了“煤炭价格调节基金”、“可持续基金”或是“就地转化基金”，为避免过分加重企业负担，在可持续发展准备金制度正式建立后，取消地方的上述各种基金。建立资源型企业可持续发展准备金制度后，环境治理等可持续成本纳入产品成本核算范围，可以从一定程度上理顺资源价格传导机制，以更利于资源型城市可持续发展。

3.财力支持与制度建设相结合，促进资源枯竭城市侧重转型发展。对于资源已经处于枯竭的城市，其战略选择重点在于转型发展，要充分利用剩余资源和共伴生资源，加快发展接替产业。由于资源枯竭型城市多年以来积累的矛盾和问题相对突出，其转型发展问题已提升到了国家层面，而且取得了一些好的经验和做法。如国务院确定了69个资源枯竭城市转型试点地区。这些试点城市以转型为主要任务，编制转型规划，培育接续替代产业，全面推进转型工作，取得了一些进展。各资源枯竭试点城市结合自身实际，在探索转型发展道路上探索了多种转型模式，为其他地区提供了很好的示范。未来应继续完善历史补偿机制，加大对资源枯竭型城市的支持力度。除继续加大一般性转移支付外，还应统筹中央各专项资金的管理，侧重于对资源枯竭型城市的支持。

4.推动资源税改革，为资源型城市可持续发展创造条件。扩大资源税的征税范围，考虑将煤炭、森林资源纳入资源税的征税对象。改革资源税的税率形式。目前资源税所采用的是定额税率，其缺点在于资源税收入不能随着资源产品价格和资源收益的变化而变化，税负水平过低，难以反映资源的稀缺程度。建议加快资源税从价计征的改革步伐，并抓紧将新疆、西部地区的试点经验在全国范围内推行。