密云县集体建设用地布局优化研究

2014-12-01舒孝忠郭文军

科技创新导报 2014年24期

舒孝忠+郭文军

摘要：该文基于笔者从事城市规划的相关工作经验，以密云县集体建设用地布局优化为研究对象，论文首先分析了密云县集体建设用地利用的现状，进而从四个方面探讨了当前集体建设用地利用中存在的问题，并分析了产生问题的原因，最后，论文提出了密云县集体建设用地布局优化的思路，全文是笔者工作基础上的理论升华，相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

关键词：密云集体建设用地布局优化

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）08（c）-0246-04

在2013年城镇化会议上，中央指出推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径；而在农村会议上，中央除了提到7年内解决3亿人城镇化问题，还强调坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针。长期以来，在搞好城镇化工作与农村工作上存在一定程度上的分歧，“进城”还是“种地”面临两难的境地，但简单以土地扩张和人为造城为主导的城镇化道路逐渐难以为继。北京市城镇化率已经达到86.2%，建成区规模基本饱和，城市边界一再被挑战，广大农村地区的土地资源愈显珍贵，更被觊觎为城镇化的最后一块肥肉。

该文调查研究以底数清、情况明为前提，在为北京市启动新一轮总体规划修改工作提供基本数据的基础上，紧紧把握密云县集体建设用地总量大、增速快、违建多、效益差的特点，结合中央和北京市最新的政策导向，提出策略对密云县集体建设用地规模与布局优化调整，在改善和提高城乡居民的物质和精神文化生活条件，集约用地，节约用地，提高土地利用率，引导集体建设用地步入依法、规范、科学发展的轨道，促进城乡建设和社会经济协调发展等方面具有重要意义。

1 密云县集体建设用地利用现状分析

本文所研究的集体建设用地包括农村住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业等建设用地。

1.1 建设用地规模分析

根据国土部门土地二调成果，2010年，密云农村集体建设用地面积约92 km2，其中集体产业用地约46 km2（集体产业用地指集体建设用地上的工业用地、矿业用地、仓储用地、批发零售用地、住宿餐饮用地、商业金融用地及其他商服用地），其余为农民住宅、配套设施等用地；城镇建设用地约为80 km2（不包括交通、水利及其他独立建设用地）。城镇建设用地中包括未实现城镇化的现状集体建设用地。现状农村集体建设用地总量大于城镇建设用地，其中一半为集体产业用地，是未来密云县空间布局拓展需要重点考虑的资源要素（表1）。

1.2 集体建设用地布局分析

在全县集体建设用地中，溪翁庄、西田各庄、穆家峪、巨各庄、太师屯、古北口6个重点镇占全县集体建设用的58%；新城及周边的7个镇所包含的集体建设用地占全县集体建设用地的55%；23%的全县集体建设用地集中在新城地区和城镇建设组团范围内。

近年来，密云县新增集体建设用地呈蔓延趋势，主要集中分布在新城周边、水库南岸及主要交通干线周边。由于历史原因，大部分村庄现状人均建设用地面积比较高。经统计，密云县各镇农村人口人均集体建设用地为278.3 m2，远高于人均150 m2的集体建设用地国家标准。而且各乡镇之间分布很不均衡，最高的巨各庄镇和最低的高岭镇人均集体建设用地分别为451.7 m2/人和132 m2/人，相差319.7 m2/人（表2）。

1.3 国土、规划建设用地指标对比分析

通过对《密云县土地利用总体规划（2006年-2020年）》与《密云新城规划（2005年-2020年）》用地指标进行分析，国土部门的建设用地指标总量远远大于规划部门的建设用地指标总量，超出部分主要集中在乡镇城镇建设用地指标和村庄集体建设用地指标上。另外，国土部门乡镇城镇建设用地指标约是规划部门乡镇城镇建设用地指标的2倍；国土部门村庄集体建设用地指标约是规划部门村庄集体建设用地指标的3.75倍（表3）。

1.4 集体建设用地增量分析

密云县集体建设用地的减少基本集中在规划城镇建设区内，以直接征占方式为主；集体建设用地的新增主要分布在规划建设区以外，造成大量违法建设。依据2010年及2005年现状图测数据，2005年至2010年，新城范围内街区范围外，新增集体建设用地约7.5 km2，年均增速约1.3 km2，大于城市建设用地增长速度（约0.9 km2）；新城范围外，新增集体建设用地约8.6 km2；年均增速约1.4 km2，大于城市建设用地增长速度（约0.4 km2）（表4）。

2 城乡建设用地存在的主要问题

2.1 存在的问题

当前推进城镇化进程和新型农村社区建设的本质特征是以要素集聚获得资源集约利用和规模经济效益。密云县山区面积占县域范围的80%，可利用土地资源十分宝贵，应当充分挖掘现有土地资源潜力，但在密云县现阶段城镇化过程中，土地资源潜力没有得到充分发挥，突出表现在以下几方面。

2.1.1 城乡建设用地需求不断增加，供应紧张

随着县委、县政府提出的实施“密云生态涵养发展区工作方略”以及“绿色国际休闲之都”发展定位的贯彻落实，密云县经济基础进一步夯实，也迎来了招大引强的投资发展机遇，经济社会快速发展，建设用地需求量快速增加。但由于新城范围内，盘活存量用地的成本逐年提高，乡镇地区规划的建设用地布局分散、难以形成规模效益，各种因素相互叠加后，造成对农村集体建设用地的需求不断增加（表5、表6）。

2.1.2 集体建设用地布局不尽合理，布局比较分散，违法建设较为严重

由于历史原因，有的镇属工业园区、村级工业大院已存在多年，在拉动镇域经济、解决劳动力就业方面，曾经做出一定的贡献。随着政策的调整，以及新规划的制订，上述企业成为违法建设的主要成因。曾经的小城镇政策，为乡镇带来了短期的繁荣，但是在相关政策调整的影响下，遗留下诸多问题，如：产业定位混乱、城市化进程停滞等问题。城乡结合部许多村庄将集体建设用地用于发展工业大院，有些二、三类工业与居住用地混杂，污染处理设施不完善，废水、废气，甚至一些有毒气体的排放，对居民环境及健康造成了较为恶劣的影响。流动人口和低端产业集聚，违法建设屡禁不止，环境脏乱差，治安和安全隐患多。集体建设用地缺乏统一规划和严格管理，大量违法建设的存在给后续的拆迁改造带来巨大的资金压力；而房屋出租者、中介在现状“瓦片经济”中收入不菲，既得利益者缺少改造意愿也对城乡结合部整治产生一定的阻力（表7）。endprint

2.1.3 农村居民点缺乏规划管理，占地过大且布局较为散乱

现有的农村居民点用地结构不合理，农民宅基地过大，缺乏规划，布局零散，利用率低。近年来，随着农村经济的实力的大幅度增强，农民自建住房标准日益提高，特别是沿交通线散乱建设低层建筑和院落式居民点现象十分普遍。另外，土地资源配置不当，村庄宅基地建设用地存在“一户多宅”、“人户分离”现象，村内旧宅基地、空闲地面积过大，使得原本有限的土地资源更为紧张，农村居民点用地整理进展缓慢。

2.1.4 土地集约利用程度不高，利用不充分

密云县大多数工业园区或农民就业基地规模不大，缺乏特色，产业结构中的低端比重大，单位面积投入与产出比较低，密云县土地集约利用程度仍然处在较低的位置。虽然近年来土地集约利用程度一直呈上升趋势，但与其它发达地区还存在着一定的差距。一方面，集约利用的关键是限制土地浪费，首先在法律上，要完善对项目的控制，加强规划控制发展权；其次在用途管制的基础上，利用项目审批的手段来加强土地的集约利用效果。另一方面，现有的村庄分布零乱，闲散地较多，用地指标、用地面积偏大。土地集约利用程度不高，因而要在严格依照土地利用总体规划的原则下，加大土地整治力度，实施“新型农村社区”工程，归并村庄、综合治理田、水、路、村，有计划、有步骤、因地制宜构建新的村庄布局，腾地造田。

2.2 产生问题的原因

密云县集体建设用地结构和布局存在以上问题是由众多原因造成的，既有政策层面的问题，也有历史遗留和社会问题。

2.2.1 产业政策和土地政策协调不力，影响土地政策执行的效果

密云县近年来工业发展较快，产业政策的不配套导致工业园区和农民就业基地布局过散过多、规模偏小、缺乏科学合理性；有的选址不理想，个别的甚至有村中园现象，难有发展空间，一方面使土地利用率低，另一方面使得近年来建设用地的需求急速增加。而密云县土地资源稀缺，土地利用应遵循外延扩张与内部挖潜相结合且内部挖潜为主的原则，土地政策的执行也是为了达到集约利用的效果。由于产业政策和土地政策的协调不力，使产业的发展与用地之间发生一定的矛盾，进而影响了全县土地政策的执行效果。

2.2.2 政策与客观的发展要求不匹配，工作推进缓慢

在密云县城乡布局中，农村居民点的布局与用地规模存在较大的问题。有效的推进新型农村社区建设是改善这一问题的有效途径。导致密云县农村居民点布局散乱的主要原因是政策的支持力度不够。

具体表现在以下几个方面：一是受“两库一渠”保护条例等保水要求约束，密云水库一级保护区内的村庄长期处于严格的限建管控状态，除水利或者供水工程以外的工程项目一概禁止建设。但这些村庄在实施搬迁前仍有大量人口居住，即使出于完善服务设施、宅基地建房的需求，也属于政策限制进一步发展的范畴当中。二是由于缺乏财政方面的政策支持，比如财政资金支持匮乏、村集体难以自筹资金、生态补偿机制尚未启动等，由于投资不足造成农村宅基地整理结合迁村并点的试点工作的难度加大。三是城乡二元体制限制了我国农村宅基地不能在市场进行流动，农村宅基地的非流动性阻碍了分散宅基地向城镇的集中。四是规划实施的动力不足，宅基地管理尚不规范，影响了农村宅基地整理和迁村并点工作的深入推进。因此，政策支持力度的大小，直接影响着新型农村社区规划工作能否顺利进行。

3 密云县集体建设用地布局优化研究

3.1 集体建设用地优化模式研究

3.1.1 目前较为成功的几种集体建设用地模式

（1）“蔡家洼”新型农村社区模式

蔡家洼旧村改造——作为北京市首批旧村改造试点之一，通过实施村民住房改造搬迁，集约出的大部分土地用于域内二、三产业发展，带动域内村民就业，提高收入，在自身发展的基础上带动周边村庄实施旧村改造，为全市新型农村社区建设积累了宝贵经验。“蔡家洼”模式土地利用的特点主要表现在：①产业聚集保证土地使用集约化；②结合地理自然特点及经济发展水平，合理调整城镇布局和行政区划；③社会经济密集度高，形成了土地利用的高效性。

（2）“司马台”新型农村社区模式

司马台新村——以“古北水镇”建设为契机，通过区域规划、土地调整与置换，整合现有资源和政策，改善农民居住条件，还原古镇风貌，使周边自然景观与长城景观相和谐。有开发建设单位出资，建设一个以长城文化与自然生态环境有机结合，融长城观光、民俗接待与民俗文化活动等为一体的生态民俗旅游村。“司马台”模式土地利用的特点主要表现在：①土地利用在空间上形成三个互相联系的部分，古北水镇作为整个区域的中间联络带，联结着长城文化与民俗文化（司马台新村），形成一个以旅游经济为支撑的“长城文化-水镇观光-民俗文化”体系；②城市产业用地规模做出适度调整，改变浪费土地的利用格局，并对土地资源进行再配置，满足城市郊区化与农村城镇化所需要的土地；③区域人口稠密，土地资源紧缺，土地利用效益较高。

（3）“穆家峪华润希望小镇”新型农村社区模式

华润希望小镇——由北京市委组织部牵头，央企华润集团与穆家峪镇合作建设的社会主义新农村建设重点项目，创新实现了“党组织引领、政府支持、企业参与、农民主体”的“四位一体”密云新农村建设模式，采用土地集约经营、新居换购模式进行新农村改造，为实现农业发展、农民增收、村容改善塑造典型（表8）。

“希望小镇”模式的土地利用的特点主要表现在：①政府主导，通过原地集中和迁村并点的方式集聚人口、集约土地；②以村镇集体为主体组建经济合作社，以租用或股权形式整合农村宅基地资源和农用地资源；③社会经济密集度高，形成了土地利用的高效性。

3.1.2 密云县集体建设用地优化模式的战略构想

“蔡家洼”、“司马台”、“穆家峪”新型农村社区模式，在全市乃至全国树立了新型农村社区建设的典型，走出了一条实践探索之路，其经验可值得借鉴。通过综合分析与研究，密云县集体建设用地开发利用应遵以科学规划为引导，通过两规合一整合资源，扶持产业、引入资本促进发展的模式，即以合理调整土地结构、明确产业主导、区域精细开发为依托，企业、农民共赢发展模式。并将产业带规划界定在一个规划区域，但决非将该区域作为一个封闭的范围，而是要打破行政区划的束缚，树立更广阔的区域发展观。根据密云县的实际，在短期内迅速提高城镇化水平，引进企业，做强集体经济发展产业带为首选模式，但应注意几个问题：一是引进企业的标准要严格，不能饥不择食；二是科学地评估矿产、土地等稀缺资源，不能廉价出让；三是要优先解决本地农民的就业问题，使之快速致富；四是要明晰产权，激发企业的竞争欲望；五是提供良好的制度环境，推行自由企业制度，大力扶持民营企业；六是扩展社会组织面，加强行业协会的作用，促进交流。另外，应加快推进农业产业化进程。农业产业化推动了农业生产向产前、产后延伸，增强了加工、贮藏、运输和销售等非农业环节，推进了农村工业化的进程。农业产业化可以将资源优势转变为工业发展优势，是实现农民共同富裕和农村现代化的必由之路。endprint

3.2 优化集体建设用地结构和布局的对策建议

新时期，中央提出了新型城镇化发展战略，要求严守底线，调整结构，深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高用地集约化程度。在规划层面，更要从控规建设用地边界和在存量用地上挖潜两方面下功夫。

3.2.1 统一城乡用地规划

充分发挥规划的龙头引导作用。强化规划先行的发展意识，提高着眼点，在推动首都城乡一体化进程的大背景下，从改善和提升城市整体功能，建设世界城市的高度，从实现城乡协调发展，切实打破二元体制，让广大农民真正分享区域城市化带来的土地增值收益的角度编制城乡一体化规划，完善覆盖密云全县的新型城镇体系，增强规划指导和实施力度，提高城乡发展的整体协调性和战略前瞻性。以镇中心区建设推动村庄城镇化改造发展，全部或部分位于规划城镇建设区内的村庄，应与镇区建设同步改造，根据镇区的区位条件和用地状况，适当带动周边村庄改造，并将农村城镇化成本计入城镇开发成本，做到城镇开发成本“肥瘦搭配，骨肉相连”。

3.2.2 推动集体建设用地规模化、集约化利用

推动农村集体建设用地集约利用是推动密云，也是首都城市建设发展的重要基石，是加快转变经济发展方式的战略需要，是推动城乡一体化建设的重要载体，是促进农民自主增收致富的希望和潜力所在。注重发挥规划导向和约束作用，根据不同地区的发展定位，明确集体建设用地的统筹利用方式，根据城镇体系特点，统筹规划城乡基础设施。从统筹城乡一体化发展的整体需要出发，提高对农村集体建设用地战略地位的认识，进一步提升各项规划的导向作用，在更高的层次上推动农村集体建设用地规模化、集约化、高端化利用。

3.2.3 推动农村集体产业高端、高效发展

明确区域产业定位，优化集体产业用地配置。实施严格的产业准入标准，推动农村集体产业高端化发展。首先，盘活村镇存量土地，提高土地空间利用程度。对城镇用地中的闲置土地进行彻底的摸查并登记造册，对因企业经营不善、企业改制、企业搬迁等因素形成闲置的建设用地按照有关政策依法进行土地收购储备；或者“腾笼换鸟”，通过招商引资进行二次开发等。在清理闲置土地盘活绝对量的同时，注重探索集体土地多维空间的开发利用，形成地下、地表、地上的立体化利用模式。其次，加强对农村居民点的整理，提高集约化程度。农村居民点建设应在本村所在地的土地利用总体规划和村镇建设规划指导下，引导城乡结合部的农民住宅建设向城镇型发展；对以农业为主的农村住宅建设，以“合理规划、正确引导”为原则，规划好中心村的位置和规模，引导农民逐步向中心村集中。在总体规划指导下，因地、因时对居民点内部进行总体平面规划设计，做出近、远期总体布局和具体规划。

3.2.4 制定促进集体土地集约利用的激励政策，推进新型农村社区建设

依据新城规划，参照土地利用总体规划，结合新型农村社区建设，以土地综合整治为平台，聚合各种支农资金和惠农政策，科学制定和实施村庄整治计划，积极稳妥地推进农村居民点整治。一是坚持以人为本，改善农村居民的生产生活环境条件，进一步完善村庄水、电、路等基础设施的配套建设。二是开展闲置宅基地、空置住宅和危房的清理工作，制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。对“一户多宅”和空置住宅，制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地；并建立电脑信息平台，用科技手段管理农村宅基地，杜绝农村“一户多宅”现象。三是利用土地综合整治资金，完善村庄规划区的基础设施，引导村民按规划建房。这样，既能够有效地整合农村集体建设用地布局，优化用地结构，提高农村土地集约利用水平；又可以将整理出的建设用地周转指标置换到城镇、工业集聚区，有效拓展用地空间，弥补城镇建设用地的不足。四是突出农民主体地位，尽快完成对集体资产确权发证，通过市场调节，实现农村资产和集体建设用地的高效配置。

3.2.5 加强部门协作，试点突破

推动集体建设用地统筹综合改革，涉及很多体制、机制、政策和法律问题，面临很大的压力和风险，需要相关部门的支持与关注。一是集体建设用地上建筑物所有权的归属是法律风险最大的问题。目前，集体建设用地上建筑物产权不能登记在投资者名下，因此，没有法律保障。二是集体建设用地的管理方式和审批制度，需要改革和完善。三是改革中涉及镇集体联营公司以及村集体、农民个人的复杂利益关系。在推进集体土地使用权股份制改革中，要将所有利益方特别是村民个体的股权量化细化，真正做到保障和实现村集体及村民个体的根本利益。

4 结语

三农问题关系中国特色社会主义建设全局，历来是中央和地方各级政府关心、扶持发展的重点，受长期以来的城乡二元体制影响，集体用地的权属、利用、资本化等问题难以一时完全在政策层面做出科学安排，城与乡之间形成良性互补、资源自由流动的一体化发展格局任重而道远，需要制定一套平等、科学的政策制定和实施监督体系，按照科学发展、可持续发展的原则，使政府、社会、农民享有平等的知事权和话语权，将城市的整体利益作为一个地区、一个组织的最大公约数，共同研究确定农村用地，特别是集体建设用地未来的发展方向和使用策略尤为重要。

参考文献

[1] 密云新城规划（2005-2020年）.

[2] 密云县土地利用总体规划（2006-2020年）.

[3] 密云县国民经济与社会发展第十二个五年发展纲要.