加强人民银行资产负债审计监督的思考

罗伟

人民银行资产负债是央行财务状况的集中体现，反映着央行资金的来源和资金在各种金融资产中的配置，不仅体现出央行执行货币政策和履行服务职责的结果，也是进一步发挥央行各项职能的基础。随着央行宏观调控职能的不断发挥，央行对资产负债管理的要求也更高了，保障央行资产负债的完整、真实、安全也正逐渐成为审计监督的一项重要内容。

一、人民银行资产负债的管理现状

根据现行的《中国人民银行财务制度》和《中国人民银行会计基本制度》，人民银行采取的会计标准是以收付实现制和历史成本为基础，对当期的各项收入和支出按当期实际发生的金额确认，对各项财产按取得的实际成本入账。这种保守的标准使得在会计核算时，对损益只有本期实际收到的费用和本期实际支付的费用才能计入损益，而对应收未收利息及折旧均只在表外核算；对取得的财产物资按实际现金支付进行历史成本计价，期间不进行减值测试，不计提损失准备。

从人民银行资产负债的构成看，人民银行的资产包括再贷款、再贴现、金银、外汇、有价证券、库存现金、固定资产、低值易耗品、各种暂付款以及其他资产。所有者权益包括国家资本、固定基金、总准备金、未分配利润等。负债包括：流通中货币、财政存款、金融机构准备金存款、邮政储蓄转存款、保险企业存款、中央银行债券、各种暂收款以及其他负债。这些项目有些可依据会计报表中该科目余额直接填列，有些需要依据多个科目合计填列，作为资产负债表，它综合反映着一定时期人民银行业务活动情况。通过对资产负债各项目的总额、增减变化、结构构成分析，可以评价和预测人民银行的资本结构和偿债能力，看清楚人民银行实施货币政策的能力和调控力度的走势。

二、资产负债审计监督的预期目标

资产负债审计监督的目标要紧紧围绕央行的工作目标加以确定，从当前来看明确合规性、管理性、效益性三个目标作为审计目标，以合规性目标作为最基础、最根本的目标，带动其他审计目标的实现，既可便于资产负债审计监督的起步，又可选准审计监督的切入点。之后按照循序渐进思路，逐步将流动性、安全性、效率性纳入审计目标不断提高审计水平，促进央行形象与公信力的提升。

合规性目标。资产负债管理水平体现出央行自身的财务管理水平，也集中体现出央行在资产、负债、所有者权益的合规性管理要求，通过资产负债审计工作的开展，发现问题的深入分析，及问题整改的督促跟踪，确保各分支机构、各部门及工作人员依法合规管理使用资产，推进资产负债管理的规范性，维护资产负债表的健康、安全和稳健。

管理性目标。央行是宏观调控部门，在不同的阶段其侧重点会有所不同，通过实施资产管理、负债管理、资产负债管理来实现其管理目标。在具体的的资产负债审计中，以分析央行资产负债表的科目设置、规模调整、结构变化及资产负债的走势，来加强资产负债管理，完善规章制度和程序，提高管理水平，增强央行的应对能力，保障央行资产安全，防止出现损害央行权益。力求通过资产负债审计监督，加强内部控制，发挥悬剑效应，防止违法乱纪和腐败行为的发生。

效益性目标。央行通过资产负债的配比性管理，借以保证自身的管理效率的实现，而发挥审计的评价职能，可对央行资金来源和资金在各种金融资产配置的经济性、效率性和效果性的进行评价，以确保中央银行货币政策目标的真正实现和最佳效益的取得，推动人民银行行政效能的提高。

三、资产负债审计监督的路径及方法

要保持央行资产负债的健康，加强审计监督就是要结合对重要资产负债的安全性和管理质量进行审计，来审计评价资产、负债和所有者权益的真实、完整、准确，尽管这是一项长期的工作任务，但是维护央行资产负债的安全理念要作为审计的核心确定下来，此项工作要有重点、分层次进行逐步推进。

如何在资产负债审计中体现出合规性审计、内部控制审计、管理审计、绩效审计的要求及意图？审计监督可从评价央行资产、负债的真实、完整、准确性入手，并结合对重要资产的安全性和管理质量的分析，为人民银行高效执行货币政策和优质履行金融服务职责提供参考基础。在具体评价央行资产负债的情况时，应充分利用合规性审计、内控审计、管理审计、绩效审计等多种审计方法加以挖掘，以实现资产负债审计监督的三个目标。

（一）资产负债合规审计的基础是会计准则、会计制度和各类资金管理规定。通过对表内科目余额合规合法性的计量和确认，判断被审计单位有无通过变更会计程序和会计方法来掩盖真实的财务状况，对各类资金监督管理是否到位。检查的主要内容有：

1.财务管理方面的合规。（1）各项收入是否准确计算、真实记录，投资收益是否都恰当正确地进行了记录，或者已经被确认为应收款；各项支出是否分类核算、据实列支，固定资产维护和修理是否合理，有无虚假列支现象，支出项目之间是否相互挤占串用，有无乱挤乱摊成本。（2）是否按照收支两条线原则，将全部收入（含罚没收入）纳入预算收入；是否随意核销费用，截留、转移国家收入和单位收入，有无私存私设“小金库”，对固定资产审查，检查租金收取是否签定合同，有无租金不入账。（3）对资产负债中的重点项目，出现的比重偏大或偏小，与前期比变化较大，或与会计制度规定不符等异常或可疑之处，进行进一步的重点审查。（4）跟踪暂收款的余额、发生额的变动，对挂账的原因、挂账资金的性质及挂账的方向进行分析，查找其中隐藏的违规风险。

2.资金管理方面的合规。（1）是否履行对存款准备金、财政性存款、国库资金、发行基金、专项票据及暂收款的管理职责，督促商业银行和其他金融机构是否按规定的范围、比例、时间、足额缴存，防止截留、迟缴或少缴等违规行为；对法定存款准备金的管理，应关注差别存款准备金的执行情况；对动用存款准备金的监督，要对其申请、审查、使用各个环节实施再监督，防止逃避存款准备金管理的行为。（2）对国库资金的审计监督，通过对地方财政库款、财政预算外存款的收支业务的核查，促进财政政策和货币政策的有效协调。（3）对发行基金的监督，通过对发行基金的调拨，货币的投放与回笼，及发行库管理的审计，确保发行基金职能作用的发挥。（4）对发行专项票据的审查，应检查人民银行履行专项中央银行票据的组织、发行、管理、日常监测职责的情况，发现专项中央银行票据管理中存在的问题和薄弱环节。endprint

（二）资产负债内控审计主要是评价内控制度是否健全，关键控制点、重要业务环节和业务流程是否都得到了控制。要正确评价内部控制的各个环节，分析业务流程，关注风险环境和控制力度，及时发现漏洞，把局部的现象和问题放在全局的高度去分析，查找深层次的原因，提出具体的有针对性的意见和建议，以完善制度、规范操作、改善管理、消除隐患。重点包括以下几个方面：

1.流程方面的内控。（1）审查会计核算的分工是否合理，尤其是对不相容岗位的控制状况如何。对那些不相容岗位有无做到由2人或2人以上担任，并能够按其分工履行职责，达到相互牵制、防止舞弊。如会计与出纳分开，防止挪用现金非一个所能为，即使出现问题也能及时暴露。（2）审查用来证明经济活动往来的凭证制度是否健全。凭证的填制、传递是否遵循了严格的程序，凭证的编制是否按顺序。只有建立了一整套的凭证控制制度，才能更好地保证凭证的真实、可靠，从而增强会计财务报表信息的可靠性。（3）审查会计信息的报告制度是否健全，有无明确规定会计信息的记录、传递的程序等，从而保证会计信息的及时性和可靠性。（4）审查有无经常性或定期检查制度。通过账、证、表之间的相互核对，利用其之间的勾稽关系，以检查其准确性，建立严格的复核核对制度，有利于及时发现并改正记录中的错误，做到账、证、表三者的相符。（5）加强内部财务审计，检查评估现金管理的内部控制和执行情况，强化薄弱环节和点位控制，是促进人民银行现金管理制度完善、保障现金安全的重要手段。现金审计，现金审计检查包括对现金管理内部控制、现金收支管理、库存现金、现金的核对等重要内容。

2.资产方面内控。在资产业务管理中要体现主动加强内部控制的管理要求，具体如下：（1）再贴现审计主要是对再贴现的总量的确定、分配、审批权限管理、限额控制、审批与办理、再贴现资金收回、日常管理与控制等重要内容进行审计检查。审查办理再贴现业务时，是否有存在由于违章操作，审查不严，对无真实商品交易的商业汇票、无效商业汇票以及无增值税发票的商业汇票办理再贴现，造成人民银行信贷资金被套取及重复办理再贴现等严重违规问题。（2）人民银行再贷款，包括短期再贷款、再贴现、对农村信用社贷款、紧急贷款、地方政府向中央专项借款等。再贷款审计主要是对再贷款总量的确定与分配、审批权限与期限、限额的控制、审批与发放、收回、日常管理与控制等重要内容进行审计检查。通过审计督促各级人民银行严格按照规定管理使用短期再贷款，确保人民银行资金的安全。（3）固定资产管理审计，主要是对固定资产日常管理、购建和调拨情况、固定资产清查和固定资产处置情况、固定资产折旧情况、低值易耗品管理情况等重要内容进行审计检查。通过审计正确评价人民银行固定资产内部控制的存在性和有效性，促进人民银行在固定资产的购置建造、记录保管、维护保养、报废处理等环节完善管理，降低风险。（4）暂付款项管理审查，主要是通过查阅暂付款项科目的分户账、总账、凭证等，审查“暂付款项”科目的列账是否严格履行审批手续，有无超越权限，擅自在“暂付款项”科目挂账；审查是否存在超范围挂账的情况。即是否存在暂付款中列支非业务性开支及专项资金，甚至用暂付款向附属单位和金融机构提供周转金等现象。审查是否存在长期挂账的现象。年末仍保留余额的暂付款项是否在财务报表和财务决算说明书中详细说明。（5）待清理资产清理资产审查，主要检查待清理资产项目资料是否完整、手续是否齐全、是否实施了资产保全措施。

（三）资产负债管理审计是合规审计的延伸和深化。主要是对合规审计发现的问题开展进一步、侧重于管理方面的审计，应制定审计规划，有计划、分步骤地深入组织实施。在审计实践中，可以按财务管理的主要环节或者按资金用途进行组织实施，如针对基层央行财务费用账户核算不规范、不真实及年底调账现象，从预算分配与央行职能匹配，预算审批下达程序等角度进行管理审计，拓宽审计视野；对游离于集中采购的日常采购，从树立节约、防范风险及落实责任等方面加强管理；对各种显性和隐性的资产账实不符，要在理清原因的前提下，合理合规按规定手续进行入账，防止清查之名进行“变通”式入账，有效杜绝屡查屡犯；还可以按央行交易业务和资产负债表重要项目，特别是资产的重要项目开展审计，如外汇储备资产、再贷款、再贴现、存款准备金管理等管理审计，提出改进管理的建议。

（四）资产负债绩效审计，主要是审计和评价资产负债管理工作的效率性、效果性和经济性。通过审计揭示由于经营不善、管理不严造成损失或潜在损失，提出有针对性的改进意见和建议，促进问题的解决。开展资产负债绩效审计应循序渐进，先易后难的原则。当前可开展预算资金分配和基建资金运用情况的审计，提高预算管理的科学性，针对在预算管理中最突出的缺乏预算编制依据，基本支出没有一套科学的定员、定额标准的问题，应逐步通过预算资金审计建立起科学的预算管理办法，同时还应重点审查预算资金分配的真实性，预算资金分配是否能保证各项职能的有效履行和工作目标的实现，特别是中央银行核心职能履行和目标的实现。加大对资金使用效益的监督评价，重点对各类日常办公费、业务招待费、车辆开支等费用进行分析，力求通过审计评价建立起日常费用管理的长效机制。

（作者单位：中国人民银行南丰县支行）endprint