加强“三公”经费审计的几点思考

饶仁贵

所谓“三公消费”，指的是通过财政拨款安排给政府部门及其工作人员因公出国（境）、公务车购置及运行、公务招待等方面的支出。餐桌与车轮堪称公务作风的风向标，长期以来，“三公经费”一直都是社会关注的焦点、人民群众关心的热点。“三公消费”本是为了公务而进行的消费，因对公共财政和政府的监督长期不到位，导致原本合法、合理的正常行政支出渐次演变为老百姓深恶痛绝的“三公浪费”乱象，饱受社会舆论诟病。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：要“健全严格的财务预算、核算和审计制度，着力控制‘三公经费支出和楼堂馆所建设”，中共中央政治局在审议改进工作作风、密切联系群众“八项规定”会议上，也提出“审计部门每年要对各地区各部门会议活动等经费使用情况进行审查”，这些都表明了新一届党中央领导集体在改进工作作风、厉行节约、反对铺张浪费上鲜明而务实的态度。在社会的高度关注下，一方面政府各部门会更加谨慎开支，另一方面当超出预算限额或者发生一些不合理的支出后，有些部门可能会设法逃避监督。为有效控制“三公”经费增长，遏止公款铺张浪费现象，节约使用财政资金，充分发挥财政资金的使用效益，加强“三公”经费审计势在必行。

一、目前“三公”经费存在的问题

（一）具体消费不实

1.存在浪费现象。公务消费支出缺乏刚性约束，公务消费随意性大，若是单位领导自支自批，往往超出标准，铺张浪费现象十分严重。公务接待、差旅费等超出规定标准现象更是普遍存在。

2.部分消费模糊。在缺乏明确的政策规定的前提下，公务消费经常出现变通支出的现象。有些消费支出没有通过正规渠道走账，而是通过变通的方式变为招待费或者其他公务名义进行报销，无论是不是公务开支，都随着公务开支的名义报销，出现了模糊消费的情况，这种情况下，公务经费往往发生“公地悲剧”的现象，经费数额不断增多。

3.灰色消费众多。在公务消费不透明并且缺乏监督的情况下，部分公务人员利用公务消费的名义谋取私利，使公务资金为个人消费支付费用。比如公款旅游、公车私用等。

（二）“三公”项目消费不合理

1.公务用车的配置和使用不合制度。我国各级行政事业单位对于公务用车的配置和使用有相关的制度，但是制度靠执行才能发挥效力。有些单位对制度的执行不严，甚至无视制度，出现了公务用车配置和使用超出规定的现象。首先是公务车配置超编，在超编时往往以工作需要为借口，实际上以领导的数量为标准配置公务车。其次是公务车超标配置，部分单位和部门存在公车使用相互攀比的现象，将使用车的标准看成是在单位地位的象征。再次公车私用的现象普遍，公务车的使用分成了三部分，公务使用一部分，领导使用一部分，驾驶员使用一部分，公务车成了私人的礼物和馈赠，直接导致公车费用上升。

2.公务接待超标。一方面，公务消费的名目多、项目多。领导检查考核、申请项目、汇报工作、庆功表彰、召开会议等等都是公务消费的项目，而有的公务消费项目形成了“一条线”，欢迎接待——结束庆功——饭后娱乐——考察景点——走时特产。另一方面，公务消费规模大、档次高。在中国的传统里，接待的规模及档次与重视程度是成正比的，为了表示尊重，往往超“标”接待，而消费往往存在“棘轮效应”，档次提高时皆大欢喜，档次降低则上下不痛快，于是公务费用一再提高。

3.因公出国失控。一些部门把公务出国旅游作为一种提高职工福利待遇的措施，假借各种出国考察学习名义组织出国旅游。随着出国审批制度的不断完善，明目张胆的利用公费出国旅游已不多见。一些学会、协会等社会组织借学习考察研究的名义假借学习培训、开会考察之名出国旅游的事情还是屡禁不止，更有甚者伪造邀请函、国际会议通知、国际学术交流通知等假文件作为公费出国旅游的依据，在群众中造成了严重的负面影响。另外还有一些公务人员通过组织安排正常的公费出国，通过变更原来安排的路线和行程，变相的进行公费旅游。变相的公费出国旅游还给了一些官员创造了转移财产，借机潜逃国外的机会。

二、“三公”经费审计要实施的几个问题

由于目前还不存在和“三公经费”直接对应的科目，对于不设明细二级科目的部门和单位来说，“三公经费”更是一笔糊涂账，一切消费都隐藏在正常的行政费用支出中。为规避“三公经费”的开支数字过大，某些部门会将出国、出境费用变成外出考察交流的旅行社票据；将公车加油费在公务费或差旅费中列支；将吃喝招待费在会议费中列支等等。比较常见的就是将应属于招待费支出科目的计入会议费，从凭证看，计入支出科目为经费支出——会议费，但从后附明细单据看，大多为烟酒吃喝招待，审计人员若不审查明细单据就很容易让被审计单位蒙混过关。这些现象应该引起审计人员的思考，在日常的审计工作中挖掘背后隐藏的深层次问题。现阶段，审计人员在对机关事业单位公款招待、公车使用、公费出国的三公经费审计中，应注意从以下几个方面入手：

（一）招待费审计

1.应重点检查会议费的支出，大部分单位为了掩饰其招待费的支出数额，往往将部分招待费从此科目列支，审计中要特别注意该科目支出的原始凭证，一个完整的会议费支出必须具备四个条件：（1）会议通知，包括会议时间、会议内容、参加人员、会议地点等；（2）与会人员的签到簿；（3）场租费、住宿费等；（4）就餐地点和人数。

2.检查是否隐藏在账外列支。有些单位将收取的房租费、二级单位缴纳的管理费、国有资产变卖收益或有意想隐瞒的一些收入未纳入单位财务账统一核算，私设小金库，用于发放福利及公务、招待、旅游等支出。“小金库”已不是一个新问题，尽管国家和地方“三令五申”的禁止，但在某些地方和部门私设“小金库”现象依然存在，主要目的是为了掩盖一些不合理的支出。

3.有食堂或者招待所的单位，应重点检查其是否从中支出了招待费，而以其他名义进行补助。

4.关注是否虚开发票掩人耳目。隐藏“三公经费”的花样繁多，如将“三公经费”开支发票转换成购买办公用品费、单位基础建设费、会议材料费、打印费、宣传费、设备购置费等等。这种手段具有一定的隐蔽性，一般不易察觉，审计人员在审计过程中要擦亮双眼，善于观察，还原“三公经费”支出的真实性。

5.延伸审计下属单位，看是否存在把招待费转移到下属单位报销的问题。对于那些有下属单位或二级机构的部门来说，转移“三公经费”支出更是“得心应手”。把本应在单位账面支出的经费直接转移到下属单位和二级机构去，或将相关经费以拨出资金的形式先拨付到下属单位，再通过下属单位列支机关职工出国、旅游等费用，以逃避审计监督。

（二）公车费审计

1.看公车的数量，是否适度，购置公车是否经过政府采购，有无办理相关审批手续，车辆是否超标。

2.看油费的支出，是否由单位相关部门负责采购，并根据里程数来考核油耗。

3.看有无派车单，出车事由是否合理。

4.修理费的支出是否经政府采购审批，支出是否合理。

（三）出国费审计

1.看有无上级部门批准文件，出国事由是否合理，是否达到了预期的目标。

2.出国费用是否超过审批的标准，出国时间有无超过规定等。

三、掌握和完善“三公经费”审计的几点建议

一是健全和规范相关“三公经费”制度约束以及标准。建立“三公经费”统一的公开公布格式，明确公开真实性支出的处理责任，细化公开内容和方法，在一定程度上消除社会公众对政府“三公经费”认识的误区和质疑；规范“三公经费”相关标准，解决审计定性问题，充分并有效发挥制度约束和控制作用。

二是完善“三公经费”预算编制，加强财政预算编制“事前、事中、事后”监督。目前，财政部门没有编制专门“三公经费”支出预算表。“三公经费”预算编制只是制定了花钱的计划，而没有细化到具体的项目，更缺乏对具体项目变化情况进行必要的解释。当前，监督“三公经费”的合法性、真实性尚不够完善，导致评价“三公经费”高低标准的关键是绩效，主要是用尽可能少的钱把该办的事办好，故此必须进一步完善对“三公经费”进行项目细化和做必要的说明，加大事前控制，加强对政府预算编制的审议，使预算更为科学、合理、精细，并且贴近民意；进一步规范事中监督，让公共财政在阳光下运行，接受社会公众的审核；进而完善事后监督，建立明确的问责机制，以充分发挥预算约束和控制作用。

三是熟悉并掌握“三公经费”的资金来源和支出结构。“三公经费”的资金来源要掌握。目前，很多部门单位除了财政拨款外，仍存在很多其他收入。如有些单位将收取的房租收入、二级单位缴纳的管理费、国有资产变卖收益、一些有意想隐瞒的收入等必须熟练掌握、深入了解。“三公经费”是部门预算的内容之一，具体支出分散在各部门单位，应进一步通过加强对财政预算执行审计，促进“三公经费”公开进程的透明度。应审查部门经费使用是否贯彻厉行节约原则，摸清“三公经费”支出的总量，分析资金来源和支出结构，有无预算追加，相关调整变动的审批程序是否规范，将当年支出与上一年度进行对比，检查是否坚持了零增长原则，进而分析“三公经费”变化情况和趋势。

四是探索独立“三公经费”的审计程序。当前，政府预算科目设计的不尽如人意，致使科目间的数据转移“得心应手”，而全面、正确地统计“三公经费”的实际数则难度较大。对此，必须有一个独立的“三公经费”审计程序，以确保和提升“三公经费”数据的可信度。

总之，审计机关要结合多种审计项目和方法，加大对“三公经费”的审计监督。在预算执行情况审计、财政财务收支审计、投资审计中仍要把“三公经费”支出作为一项重要审计内容。结合领导干部经济责任审计，对“三公经费”支出典型违规违纪违法问题，应纳入相应经济责任审计报告中来，并提请有关部门追究有关人员责任。同时审计机关要在揭示“三公经费”支出问题的同时，应透过数字看到本质问题和症结所在，找出“三公经费”支出在机制上、制度上、管理上存在的不足，分析“三公经费”支出难管理的深层次成因，从优化财政支出结构、预防腐败、切实降低行政成本的角度，从体制机制层面关注促进“三公经费”支出公开和提高效益方面，提出合理化建议，帮助各部门强化内部控制和财务管理，及时堵塞“三公经费”支出中的漏洞。促进建立完整的预算公开机制和监督检查制度；促进各部门单位积极采取节约经费开支的管理措施，建立并严格执行部门内部预算目标管理、责任追究制度及经费支出标准、审批控制等内控制度，努力降低行政运行成本，不断提高部门的依法行政、依法理财的能力与水平。

“三公”经费事关党和政府的形象，事关人民群众的切身利益，事关社会的稳定，事关党的前途和命运，要提高政府的公信力，必须切实把握好、管得住、用得实“三公”经费，让有限的经费真正服务于民、回馈于民。审计部门作为重要的经济监督部门，必须充分运用法律赋予的职责，强化对“三公经费”的审计监管，为政府管好财、用好财发挥积极作用。

（作者单位：东乡县审计局）