应急状态下我国海上通道安全法律保障

王 杰， 吕 靖， 朱乐群

(大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)

应急状态下我国海上通道安全法律保障

王 杰， 吕 靖， 朱乐群

(大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)

为明确我国应急状态下海上通道的安全法律保障现状，在阐述应急状态下海上通道安全法律保障内涵的基础上，收集我国颁布的相关法律、法规以及参与的国际公约内容，并从这3个方面分析其对我国海上通道安全保障的适用性，总结应急状态下我国海上通道安全法律保障存在的问题，为我国未来大力发展海上运输、保障海上通道安全、建立健全海上通道应急保障法律体系提出相应建议。

水路运输；应急状态；海上通道安全；法律保障

海上通道是我国开展对外贸易的重要生命线，近年来，随着海上传统和非传统威胁急剧上升，我国已把维护海上通道安全纳入国家安全与发展战略的统筹之中。[1-5]然而，我国现有的法律法规难以适应对海上通道突发事件的应急，缺乏对应急处理的指导。因此，面对诸多不确定性因素，我国亟待进一步健全海上通道突发事件应急法律体系，为有效应对海上通道各种突发事件、维护海上通道安全提供有力的法律保障。

1 应急状态下海上通道安全法律保障的内涵

目前，相关法律和文件尚无关于“应急状态”的具体表述，但其频繁出现在国内政府相关应急预案之中。根据《突发事件应对法》的权威解释，突发事件是指突然发生的、造成或可能造成严重社会危害的、需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。据此，应急状态是指国家机关在面临已发生的或可以预知即将发生的事件时，第一时间行使应急处置职权，以控制、消除其对国家产生的危害和威胁的一种即时性应对状态，具有突发性、紧迫性和不确定性等特点。

所谓应急状态下的海上通道安全法律保障，是指当海上通道安全进入应急状态时，国家机关在行使应急处置权以控制和消除突发事件对海上通道安全的影响时所获得的法律层面上的支持。我国应急状态下保障海上通道安全所需的法律主要包含两方面内容：

1.对应急状态特殊性进行规定的法律，例如规定应急主体的权利与义务的法律、规定应急力量调用的法律等。

2.对各类海上突发事件应急处理进行指导的法规及文件，例如针对海上安保突发事件、船舶污染突发事件等的应急处理的相关规定。

2 应急状态下我国海上通道安全的法律保障现状

目前，我国应急状态下的保障海上通道安全的法律主要涉及两大部分，分别是已颁布实施的相关法律和已加入的国际公约。

2.1国内法律现状

我国现有的涉及应急状态下海上通道安全的法律法规，根据法律效力的不同，可以分为法律、国务院与中央军委法规以及部门规章3类，主要涉及突发事件的应急处置、海上交通安全、港口安全等方面。各类法律的适用性情况见表1。根据与应急状态的相关性(即是否适用于应急状态、对海上通道突发事件的指导力度，以及适用海上通道突发事件的种类和在应急处理中发挥的指导作用)的不同,将适用性分为高、中、低3个等级。

表1 我国海上通道安全应急国内法律现状

总体来看，国内现有的法律法规多为常态下的保障性法律，对应急状态的适用性不强，适用的海上通道突发事件的种类较为片面，在具体的海上通道突发事件应急处理中难以提供有力的法律支持和发挥实质性的指导作用。

2.2国际公约现状

国际公约为海上通道突发事件的应急处置和跨国行动提供了法律依据和国际合作的基础。[6]我国已加入的有关应急状态下的海上通道安全保障的国际公约包括《国际救助公约》、《国际海上搜寻救助公约》等。

《国际救助公约》与《国际海上搜寻救助公约》涉及海上搜寻救助，规定了各缔约国的权利与义务，是海上搜救等突发事件的应急处置中国际合作的法律基础；《国际船舶和港口设施保安规则》涉及港口与船舶的保安与应急，是海上保安与港口保安突发事件应急处置时国际合作的基础。

《国际海上人命安全公约》是应对海盗袭击等海上通道突发事件的重要国际公约；《公海公约》与《联合国海洋法公约》均对海盗行为做出了详细规定，赋予了各国应对海盗的相应权利和义务；《制止危及海上航行安全非法行为公约》对犯罪进行了详细界定，将危害海上航行安全的行为定义为严重的国际犯罪。以上4个公约对由非传统安全威胁导致的海上通道突发事件的应急处置具有极强的指导作用。

3 应急状态下我国海上通道安全法律保障存在的主要问题

近年来,全球海上传统和非传统安全威胁急剧上升，海上通道突发事件日益复杂，应急处理难度不断加大。[7]通过对法律保障现状进行分析，不难得出现有法律法规适用性普遍不强的结论，我国应急状态下海上通道安全法律保障面临以下问题。

3.1法律体系缺乏完整性

目前，我国应急状态下的海上通道安全法律保障体系尚不成熟，虽然颁布了《港口法》《海上交通安全法》等法律，但仍缺少对应急状态进行准确定义的法律；缺少涉及海上运输活动的各个主体的相关法律，例如对海上运输活动进行统一规定的《航运法》《船舶法》和《船员法》等；缺少规范应急力量调配的法律，例如军队参与海上通道突发事件应急的相关法规。这一系列法律法规的缺失，导致我国应急状态下的海上通道安全保障法律体系不完整，难以保证在海上通道突发事件应急处置的各个方面均提供有力的法律保障。

3.2行政法规与法律不具备配套性

目前，我国涉及应急状态下的海上通道安全保障的法律共有7部，而行政法规只有5部，缺乏与现有法律相配套且可操作性强的行政法规是一个不争的事实。在现有的法规中，虽然有根据《国防动员法》编制的《民用运力国防动员条例》、根据《国防法》编制的《国防交通条例》和《军队参加抢险救灾条例》，但尚无根据《突发事件应对法》编制的应急状态下的海上通道安全保障法规，缺乏根据《海上交通安全法》和《港口法》编制的《海上交通突发事件应对条例》和《港口突发事件应对条例》等行政法规。

3.3法律法规制定缺少针对性

现有的涉及应急状态下的海上通道安全的法律法规适用范围过于广泛，缺少针对性。在具体的海上突发事件应急处理中，仅凭现有的、颇具原则性语句的法律法规，很难为海上通道安全应急提供有效的法律保障。然而，由传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织所引起的各种海上通道突发事件种类众多，相应的应急措施也要具有其独特要求。

3.4法律法规适用欠缺全面性

当前，海上通道突发事件往往来自于非传统安全威胁因素，而现有的法律法规多适用于船舶交通事故、船舶污染海洋环境等技术性较强的突发事件，难以应对非传统安全威胁因素造成的突发事件。例如，《海上交通安全法》和《海上交通事故调查处理条例》主要针对的是海上交通事故的应急处理；《海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》主要针对的是船舶造成的海上污染的应急处理，缺乏《海盗应急防备和应急处置管理规定》《海上恐怖主义应急防备与应急处置管理规定》等应对海盗与恐怖主义等非传统安全威胁因素的法律法规。

3.5法律法规修订存在滞后性

国内法律中，除《突发事件应对法》《国防动员法》和《港口法》外，其他法律制定的时间均在10 a以上，尤其是《海上交通安全法》,没有随海上安全形势和海上运输活动的不断变化进行相应的修订。在此期间，国际公约进行了不断的修改和补充，国内法律法规未能根据国际公约的新内容进行相应修改，在具体应用上不具及时性和准确性。

3.6国际公约衔接缺乏紧密性

目前我国已经加入了一系列国际公约，不过由于国内立法资源紧张、立法周期长等问题，现有的国内法与国际公约的对应关系依然不够紧密。例如，与海上通道安全应急关系密切的《制止危及海上航行安全非法行为公约》的相关内容就未能在国内法中得到体现，这使得我国不能很好地利用已加入的国际公约，通过国际间合作对海上通道突发事件进行更高效的应急处置。

4 进一步完善应急状态下我国海上通道安全法律保障体系的建议

目前，面对传统安全与非传统安全相互交织、根源越来越多元化、威胁的表现形式与传播途径也越来越多元化的局面，我国应在借鉴先进国家立法经验并结合本国国情的基础上，尽快建设和完善应急状态下的海上通道安全法律保障体系，为确保我国海上通道安全、建设海洋强国提供更加行之有效的法律依据。[8]

4.1加快规范海上运输活动各主体的应急行为

在今后的立法实践中，我国应加快弥补海上运输活动中各主体在参与海上通道突发事件应急处置时立法不足的缺陷。

1) 考虑对现有法律进行修订，增加适用于海上运输活动的内容，例如对《海上交通安全法》和《港口法》进行修订。

2) 对海上运输活动的各个方面分开立法，增强法律的技术性和可操作性，考虑将《航运法》《船舶法》《船员法》等纳入立法计划，并在有关应急处置的章节中对海上运输活动主体的权利与义务进一步规范，从而有效地保证海上运输活动的安全。

3) 充分考虑海上通道突发事件应急处置的各个方面，针对海上通道突发事件应急处置主体制定其参与应急的保障性法律和具体实施办法。

4.2及时修订法律法规，做到与时俱进

随着我国经济与对外贸易不断发展，海上通道安全在经济发展与国家安全中的地位不断提高。因此，应本着与时俱进的指导思想，及时修订不适应当前发展需要的法律法规。例如，对于《海上交通安全法》等出台时间较早的法律法规,应尽快进行修订，使其进一步明晰,以确保海上通道安全的重要性及紧迫性，并为海上通道安全提供有力的法律保障。

4.3进一步完善已有法律的各项配套法规

在现有法律的基础上，应针对海上运输活动的各个构成要素分别进行立法，适时出台适用于海上通道突发事件应急处置的新法律法规，使法律保障体系更加健全，更具有层次性、包容性。例如，在《港口法》《海上交通安全法》和《突发事件应对法》的基础上，结合海上通道突发事件应急处置的特点，分别建立《港口安全突发事件应对条例》《海上交通安全突发事件应对条例》等行政法规；在《国防法》和《国防动员法》的基础上建立《军队参与海上通道安全应急条例》等军事法规。

4.4尽快补充应对海上通道安全新形势的法律法规

为适应海上通道安全的新形势，应尽快出台相应的法律法规，以应对海盗和海上恐怖主义袭击等非传统安全威胁引起的突发事件[9]；应尽快出台《海盗应急防备和应急处置管理规定》《海上恐怖主义应急防备与应急处置管理规定》等可用于突发事件应急处理的具体规定，并通过国际间合作寻求打击海盗及海上恐怖主义的有效法律武器，确保海盗及海上恐怖主义能在我国法律中受到应有的惩治。

4.5有序落实应急与常态、预案同法律相结合

我国现有立法中，大部分仅对常态下的相关内容进行规定，涉及应急内容的规定不多。以后可将应急内容作为常态法的专门章节予以体现，做到应急与常态相结合。尤其是针对海上运输活动的立法，需在《航运法》《船舶法》等相关法律中引入应急的章节，并给出具体的适用范围。此外，我国在应对突发事件的过程中形成了一系列的应对程序，并已制成突发事件应急预案，其中最有代表性的是由国务院发布的《国家海上搜救应急预案》以及由交通运输部发布的《水路交通突发事件应急预案》。现有的预案结合了国外先进立法经验和我国应急处置实践，在内容上较为完整地概括了应急处置各个方面中存在的问题，是政府行使应急处置职能的方案。通过对预案中应急状态下我国海上通道安全的不断研究与探索，可以不断完善相应法律法规，确保法律保障体系更具有效性和可操作性。

4.6积极推广现有的海事公约立法经验

为了与国际公约相衔接，履行公约中规定的义务，近期内可考虑推广上述立法经验，将海事公约以部门规章的形式出台，以确保其在国内适用。 从长期看，我国应尽快加强海事国际公约的国内立法，在已有单行法的情况下，制定公约优先条款，使公约效力优先于国内法且在国内直接适用。[10]在我国尚未建立针对公约内容的单行法的情况下，应结合我国国情将公约的内容作一定修改后转化为国内立法，使其具有法律的强制执行力。

5 结 语

建立应急状态下的海上通道安全法律保障体系，切实维护国家海洋权益，是一项复杂的系统工程。在一个比较长的时间内，业界应对重点问题进行跟踪与研究，在理顺其与国际法间的关系并被国际社会认可的基础上，尽早建立和健全国内法律法规，制定出一套综合性的、更符合时代特征和更有操作性的应急状态下的海上通道安全法律保障体系，为党的十八大报告提出的“提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”的新要求提供长期而可靠的法律支撑。

[1] 杨泽伟.中国海上能源通道安全的法律保障[M]. 武汉: 武汉大学出版社, 2011.

[2] MOKHZANI Z, MOHD N B. The Straits of Malacca: The Rise of China, America’s Intentions and the Dilemma of the Littoral States [M]. Maritime Institute of Malaysia, 2005.

[3] VIJAY S. India Ocean and the Safety of Sea Lines of Communication[J]. Strategic Analysis, 2001: 42-48.

[4] JI Guoxing. SLOC Security in the Asian Pacific[J]. Asian-Pacific Center For Security Studies, Honolulu, 2000: 401-411.

[5] MCCAFFRIE J M. Maritime Strategy into the 21st Century: Issues for Regional Navies[J]. Working Paper, 1996: 87-105.

[6] 刘正江, 吴兆麟, 李桢. 国际海事组织海事安全类公约的最新发展[J]. 中国航海, 2012,35(2)：61-65.

[7] 郑中义, 张俊桢, 董文峰. 我国海上战略通道数量及分布[J]. 中国航海, 2012,35(2)：55-59.

[8] 邹立刚. 保障我国海上通道安全研究[J]. 法治研究, 2012(1):77-83.

[9] 段廷志, 张晓峰. 东亚地缘战略环境与中国海上安全[J]. 当代亚太, 2004(4):3-9.

[10] 李兵.海上战略通道安全透视[J].人民论坛,2010(1):36-37.

ResearchonLegalProtectionofSeaLineofCommunicationofChinaintheStateofEmergency

WANGJie,LYUJing,ZHULequn
(College of Transportation Management, Dalian Maritime University, Dalian 116026, China)

On the basis of studying the legal protection on the safety of Sea Line of Communication (SLOCS) in the state of Emergency, the legal system and the status of the legal protection on the safety of SLOCS of China in case of emergency are analyzed. Through analyzing the applicability of laws, regulations and international conventions, the challenges of the legal protection on the safety of SLOCS are pointed out. It also puts forward several effective proposals, concerning development of marine transportation, ensuring the safety of SLOCS, and strengthening the legal system.

waterway transportation; state of emergency; safety of SLOCS; legal protection

2014-02-22

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(11JZD049)

王 杰(1962-)，男，辽宁大连人，教授，博士，从事港航企业投资决策与可持续发展研究。E-mail: dlwjie@163.com.

1000-4653(2014)02-0074-04

D996.19;U692

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