深化审批改革须抓审批、服务、监管三主线

蒋国宝 吴望星 冯晓虹

深化审批改革须抓审批、服务、监管三主线

蒋国宝 吴望星 冯晓虹

深化行政审批制度改革是2014年浙江省确定的四大改革重点之一。今年年初，根据省、宁波市审批制度改革精神，奉化市坚持以课题研究带路，通过深入调查摸清本市行政审批的现状和问题以及学习了解先行先试地区行政审批制度改革的做法，初步梳理出行政审批制度改革的一些主要内容和思路，并在此基础上制定了2014年行政审批改革工作方案，以此指导和深化推进行政审批制度改革。

行政审批改革进程

近年来，奉化市把行政审批改革作为转变政府职能、促进经济发展和改善民生服务的重点，积极借鉴吸收外地先进经验并结合市情实际不断探索和推进行政审批改革。2008年，开展了以“二集中二到位”为主的行政审批职能归并改革，审批事项授权审批科办理并集中进驻行政服务中心受理，全市各职能部门共梳理行政审批事项676项，其中561个事项进驻到市行政服务中心；2009年，开展了行政审批事项清理和审批提速专项行动，进驻行政服务中心的事项承诺期限比法定提速57%，比原承诺期限提速31%；2010年，全面开展了行政审批标准化建设，并根据宁波市卫星城市试点的要求向溪口下放审批权限，建立了溪口行政审批和资源配置中心；2011年，开展基本建设项目联合审批，建立了以6+1和6+X会商会审为主的联合审批工作机制，开展了以项目清理、服务承诺、建立信用等级为主要内容的涉行政审批中介机构管理工作；2012年，实行投资项目模拟审批，建立镇街道代理代办工作机制；2013年，全市开展了以“减少审批事项、简化环节、优化流程、提高窗口既受理又办理的比例”为重点的新一轮行政审批制度改革，全市审批事项削减到413项，其中399项进驻中心，进驻率提高到97%，窗口直接签批办结率由过去的80%提高到90%。基本建设项目审批环节进一步简化优化，全市涉及基建项目审批的11个部门17个事项的审批环节和流程在特定范围内得到了简化优化，同时还对基本建设项目施工图实行联合审查、相关基建项目实行联合竣工验收。另外，还在行政服务中心办事大厅开展OSM现场管理标准化建设，促进窗口标准化建设。

通过多年的努力，审批事项进一步削减，审批流程进一步优化，特别是集中审批、并联审批、模拟审批方面有力推进，在提高审批办事效率、提高审批服务水平上起到了积极的作用。

亟待解决的主要问题

审批中心服务窗口按部门设置，服务模式亟待转变。现今审批工作定位是以方便部门履行审批职责为主的“一门式”审批，各部门之间各自为政。审批服务中心服务窗口仍按职能部门分类设置而不是按业务分类进行部门组合设置，企业或群众办事必须熟悉办事流程和环节，且要一站一站去多个窗口办理。受场地限制，行政审批服务中心被分成多个分中心，地点分散，中介机构无法进驻。此外，奉化审批制度改革虽然提出了“二集中二到位”的要求，但仍有一些审批事项未进入到行政审批中心，一些职能部门对审批中心窗口人员授权不够到位，一些审批事项仍然要回到职能部门流转办理。

审批事项和流程有待简化，审批速度有待进一步提高。相对于改革先行地区来说，奉化目前的审批事项、审批环节仍然较多，审批事项和审批环节仍有减化、简化的空间。一些审批事项还存在部门之间互为审批前置的现象，包括中介前置和部门之间的前置。如外资工业项目核准时须提供土地合同，要获取土地就须参加土地“招拍挂”，而参加“招拍挂”的资格条件则须是境内注册的企业法人，注册境内企业法人必须有注册地，而要有注册地则必须要获取土地完成项目建设。又如做环评时，环评中介机构要求提供项目批文，而实际上，项目一般要在通过环评后才能立项。审批事项和审批环节多，审批职能交叉和互为前置以及审批中介服务不到位，直接影响了审批速度的提升。

重批轻管现象比较普遍，批后监管出现缺位和不到位。主要表现在：一是部门习惯于以审代管，对批后监管不够重视，存在审批监管一手强一手弱的现象。二是批管分离体制不健全。一些职能部门内部审批和监管职能归并未到位，批后监管职能未能落实到具体责任科室和个人。另外，在当前“谁审批谁监管”的体制下，职能部门同时拥有审批和监管权，既当裁判员又当运动员，难于主动、客观地对自身审批工作进行部门内部监管。三是批管环节信息沟通衔接不畅导致监管不到位。当前，一些审批事项的审批环节和监管环节分属于不同的部门，由于多部门联合审批和监管机制又尚不健全，同时电子政务平台建设滞后，审批业务信息化应用水平低，一个部门审批完成后的相关信息不能及时传递到后续审批或监管部门，后续审批和后续监管部门不能有效地获得前面审批的全面信息，因此造成部分环节监管不及时、不到位甚至缺位。

深化改革目标和思路

从奉化实际来看，行政审批制度改革必须抓住三条主线（审批、服务、监管），推动实现四个目标（精简规范、公开透明、服务便民、监管高效），即以建立规范、阳光、便民、高效的行政审批体系为目标，以提高基本建设项目和经济类事项行政审批监管为重点，以现代电子信息网络技术平台为依托，坚持硬设施和软环境建设、体制创新和机制完善二手同时抓，大力实施清权简政、优化创新审批流程和方式、完善电子政务平台和行政服务中心设施，着力推动部门职能重心从重审批为主转移到提升服务和加强监管上，努力为全市经济社会发展营造良好的环境。

以简政减权为着力点，积极推动部门职能重心转移。实施权力清单制度，根据全省实施权力清单工作的总体部署，进一步精简和规范审批事项。制定“审批前置清单”，对权力清单保留的各项审批事项的前置条件进行一次再梳理，制定审批前置清单，疏通关键环节和流程。探索实施企业投资负面清单，实行非禁即入，同时配合扩大备案制范围。

以便利群众办事为导向，优化完善审批硬件设施。打破各职能部门界限，按审批业务类别对审批流程、审批窗口进行整合和重组，实现由一门式审批向一口式审批转变。重点是做好市行政审批服务中心功能布局和设施完善、按业务类别设置联审联办窗口。一是完善市行政审批服务中心功能布局和设施。二是按一口式审批要求，按审批业务类别对进驻行政审批中心的职能部门进行适当组合。三是设立中介超市，择优选择中介机构进驻市行政服务中心；制定《建设项目中介机构管理办法》。

以提高审批速度为目标，加快完善和创新审批机制。完善基本建设项目联审联办机制，根据项目建设的不同阶段，建立不同的联合审批机制。实行多证联办，对企业设立涉及的工商注册登记、组织机构代码、税务登记等实行集中统一受理、并行办理。简化、优化审批流程，推进工商注册登记便利化改革。对出让土地工业类项目承诺审批制，探索“零等待”的行政审批方式。强化代理代办服务，明确审批代办代理服务职能，建立全程代理代办机制，实行全过程代理代办服务。

以强化监管为重点，加快完善批管对接和责任机制。建立批管无缝衔接机制，进一步完善审批后续监管责任机制，明确监管科室、监管方式和执法监管责任。建立行政审批信息传递制度，审批部门应在审批完成后立即通报相关信息，并实施跟踪管理。推行挂牌公示制度，对基本建设类项目、挂牌出让的矿产资源开采项目、使用政府资金的建设项目，及时在项目现场挂牌公示。完善行政审批监察和问责机制，严格落实问责制度和责任追究制度，制定《行政审批问责暂行办法》。

以规范透明为目标，加快推进网上审批服务平台建设。升级改造行政审批网，加快建设网上审批业务管理系统，全面实现网上申报、网上受理、网上审批。推进审批政务公开，依托电子政务平台，在审批网上公布审批事项、审批流程和审批结果以及监管结果。健全完善审批电子监察系统，对审批事项全程网上实时监督，及时发现和纠正不规范行为。

以增强审批环境保障为前提，进一步推动落实“二集中二到位”。加大职能归并力度，进一步推进各职能部门内部行政审批职能向审批科室集中配置，督促全市所有审批事项进入市行政审批中心。落实进驻人员授权到位，每一项审批事项都明确审批首席代表。对一般性事项，授权窗口人员当场办理；所有行政审批事项的受理、审核、收费、发证等，都必须在市行政服务中心服务窗口集中办理。

作者：蒋国宝,奉化市政府党组成员、奉化市发展和改革局局长；吴望星,奉化市发展和改革局副局长；冯晓虹,奉化市发展和改革局总经济师