目前我国土地和住宅体制弊病的症结

■周天勇

改革开放以来，关于我国的土地制度安排，1982年《宪法》及之后的四次局部修改都予以了规定，国家还陆续颁布了《土地管理法》、《物权法》等法律。但在住宅问题上，我国至今还没有《住宅法》。总体上看，由于之前的立法和修法或多或少受计划经济思想影响，部门主导并且部门之间立法协调不够，特别是部门自己出台的法律实施细则、法规和规定等带有部门利益色彩，在实际的土地和住宅经济运行和社会生活中，形成了一系列问题和矛盾。

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出市场在资源配置中起决定性作用。产权是市场配置资源的契约基础，健全的产权制度供给需要政府发挥积极作用，以弥补市场失灵。但从现行的土地和住宅体制看，还存在相当大的差距。

一、混杂和程度不同的土地住宅产权不清

产权是市场经济运行的基础，而归属清晰、权责明确的房地产权安排则是土地和房屋资源按照市场经济运行规律进行配置的关键。但是，目前中国的城乡土地和住宅，不论是农村和城郊的集体土地，还是城镇的国有土地，都存在着严重的产权模糊问题。

1.农村和城郊集体土地产权虚化

从城乡土地关系看，农村集体耕地林地宅地产权不清。有六个问题：（1）土地所有者主体及责任与自治性质的村委会组织职能之间的矛盾。村民委员会，是经村民选举、民政部门认定的村民自治组织，它不是有经营权、核算权、收益权、负债权、负有限责任的企业法人，不是有税收权、支出权和负债权的政府法人，也不是有资产经营管理权和负债务偿还的社团和事业法人。因此，如果集体土地平等进入市场，由谁作为承担土地所有权或者使用权交易、出租、入股、抵押、出让等的法律主体？该主体在入股和抵押破产清算中，是负所有权完全被转移的清偿责任，还是负部分使用权被转移的责任，或者是一定时间的使用权被转移的清偿责任？

（2）长期看，许多集体土地所有者——村委会必然消亡，产生未来集体土地所有者缺位问题。从长期来看，行政村和自然村，由于人口的城市化、青年人的迁移及驻村老年人的逐步减少和去世，有些行政村和自然村可能逐步消失，那么以一定规模人口为基础的社会组织——村委会，也就失去存在的基础。如果一块集体土地的出让期为40年，其所有者又消失了，如何收回及再出让？

（3）集体土地产权中，行政村与自然村天赋资源利益差别的矛盾。目前行政村与自然村（村民小组）的架构是从过去人民公社大队与生产队继承转变过来的。曾经的经济核算是以生产队为基础，从而许多地方的土地承包是以村民小组为范围进行分配的。一个行政村中，土地旱水、坡平、近远、好劣等，有很大的差别。如果集体土地的内部分配、出让、入股、出租和抵押等以行政村为基础，将会形成行政村与村民小组利益的严重冲突。

（4）集体土地长期使用权的继承权不明确。一是耕地长久使用权能否继承不明确。中共十八届三中全会《决定》中提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这里我们看到，尽管耕地可长期使用，但没有规定继承权。留下的问题是，承包人去世后，会不会收回使用权，而不允许其亲属法定继承？二是集体林地使用权是有限期限，还是长期使用？能否法定继承？三是《决定》提出要保障农户宅基地的用益物权。这句话看国土部门如何理解，如果与《物权法》衔接，则可法定继承；如果国土部门的配套改革方案不这样理解，或者没有统筹起来考虑，则没有继承权。

（5）农民的耕地林地宅地，许多没有确权发证，农村土地资源实际上无法由市场进行配置。市场经济配置耕地林地宅地资源的基础是产权，产权的标志是不动产认定后所发的财产权证，一切由市场配置的出租、流转、入股、抵押、继承等行为，都规定在这张证明资产的契约之中。没有财产权证，根本就无法进行法律意义上的相关双方及多方间的经济行为，而农村土地资源的市场配置，也就成了一句空话。

（6）实际的集体土地产权运作中，因为还有党支部，许多行政村，要么党支部书记和村委会主任行使所有权，私自出租甚至出售土地，谋取个人和小团体利益；要么成为县乡政府的延伸机构，执行上级部门旨意，强制征用和征收土地和住宅。

2.城镇国有住宅产权年期和混乱问题

城镇土地和住宅资产也存在着一定程度和一些范围的产权不清，甚至存在未经认证的产权。其主要问题有：（1）有限使用年期产权与市场运行的矛盾和隐患。与农户承包耕地和村民宅地的区别是，城镇商品住宅和工商用地为国有土地，由政府有关部门对自然人和法人发放使用财产权证，但不是长期使用产权，而是有限使用年期产权，如50年到70年不等。目前的有限使用年期产权在实际运行中遇到不少问题。典型的如以房养老，有50年使用期限财产权的住宅，使用了40年，剩余10年使用财产权，抵押给银行养老，银行对其评估多少价值呢？如果财产使用权已经到期，人还没有去世，银行发不发养老金呢？如果人去世了，银行拍卖房屋，以收回本息，或者平衡抵押贷款债券化，就剩5年使用财产权，或者使用权已经到期，怎么向市场拍卖呢？国务院关于以房养老方案出台后，有关部门出来解答，说由《物权法》协调。但是，规定国有土地使用期限的法律和部门，是认定和确权不动产的法律和部门，而《物权法》则是法院用来调节的裁定法，不是认定和确权发证的法律，法院也不是不动产的发证机关。诸如此类，如土地和住宅等有限使用年期财产权抵押、入股、买卖、出租等，都有一个市场连续运行与土地使用年期权断裂的冲突；在私人住宅、企业房地、自然人股权等财产继承上，《土地管理法》与《物权法》之间，显然也不协调。

（2）城镇许多土地和住宅产权有多部门和多层级的产权认定，还有相当多的不动产没有得到产权认证。一是多部门多头管理。一般产权由两个部门认定，分别出具《房屋所有权证》和《土地使用权证》，对于住宅也有一些地方由房屋管理部门和土地管理部门统一出具的《房地产权证书》，此外还有相当比例的由军方有关部门颁发产权的军产房。二是产权管理层级混乱。一些集体建设用地上的住宅厂房商地等，则由层级不同的建设、国土部门发放集体属性的产权证，有的是乡政府直接发放的产权证，称之为有证的小产权房。三是没有产权认证。因各种原因，至今还没有产权认证的城镇国有土地住宅，有相当大的规模。另外，目前看来一些在集体土地上建设的，已经长期占有使用的，根本不可能拆除的厂房和住宅，更是没有产权注册登记证明。

（3）城镇住宅，还留有一部分私有的产权。我们在调研中发现，在过去的宪法里，社会主义改造过程中，保留了一些城市私有住房，除了自己居住外，还可以有一部分用来出租。1982年修宪，只是规定城镇土地国有，但是在宪法中，包括后来的土地管理法中，也没有对原有私有住宅和土地规定其所有权属，特别对是否废除原有的房屋产权证等事项，没有明确的条文说明。这就造成一系列产权认定、征地拆迁、继承纠纷等方面的矛盾和问题。

二、城乡分割和政府主导的土地和住宅分配

我们曾经认为土地等自然资源没有价值，不是商品，将土地作为无偿资源进行划拨分配。在城乡土地分配上，《宪法》虽然规定，只有公共利益需要时，才能征用农村和城郊集体土地，但《土地管理法》却规定，除了农村宅基地及其他农村建设用地，所有建设用地，是集体土地的需要先征收为国有，加上原有国有土地再分配，且都由政府进行分配。

1.城乡二元：政府计划垄断分配主导

从建设用地分配看，（1）中央政府计划分配土地资源，地方政府千方百计扩大用地来源。国家高度集中土地资源的配置和管理权力。国土部门每年规划建设用地总量，向各地下达建设用地指标；一定限额以上的建设用地，需要到国务院批准。如《土地管理法》第四十五条明确规定：“征收下列土地的，由国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；其他土地超过七十公顷的。此三条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”而各地除了国土部门下达的建设用地指标外，不足的部分，往往通过村庄整治、改造未利用的可用土地，增减挂钩、占补平衡的途径，以及填海造地，甚至先租后征等多种来源和办法，增加可分配建设用地资源。

（2）市场城乡二元分割，城市土地为行政寡头垄断型市场分配，农村除了被限制和发育不充分的耕地流转和隐性的宅地买卖等配置外，几乎没有耕地林地宅地市场方式的分配。城市用地，先是全部无偿或者成本价划拨，后是对非公益用地有偿协议出让，再后来是由政府行政寡头垄断进行招拍挂出让，一家卖地，千家竞价，价高者得，一次性收取50年或70年出让金。

（3）经营城市、招商引资、土地财政和寡头出让，形成了持续推高商住房地价，及相对压低工厂等地价的体制和机制。A.许多地方储备建设用地，炒高房价，以土地一定溢价率的标的挂拍，期望出让价高于标的价；如果最后报价低于标的，则以流拍为由，拒绝低价出让。B.对能增加当地GDP和有税收贡献的招商引资企业，虽然也进行招拍挂，但通过压低出让标的价、设定竞标资格、减少竞标企业、先征后返（地方税收部分）等方式，低价格出让。

（4）政府的用地管制缺失和混乱。土地资源的分配有其特殊性，需要规划和用途管制。土地资源的配置完全任由市场自动调节，则会导致各类建设的功能和布局混乱。目前的问题是：A.用地规划由发改委、国土、建设、交通、环境等部门分头进行，各规划间不相协调甚至矛盾和冲突；B.规划重城市，轻农村，城郊没有预先进行，许多地方农村（包括一些城郊地带）的住宅、公益用和集体企业用地等，甚至没有规划，乱占乱建问题非常严重；C.规划实施不严肃，一任地方领导一个建设想法，使得规划变动频繁，拆了建，建了又拆，形成恶性循环。

2.住宅分配杂乱及其政府的强势影响

从城乡住宅用地及住宅分配看，（1）城镇住宅用地分配比例过低以及地方政府和房产商囤积土地饥饿出售，推动房价持续上涨。除了政府上述行政寡头垄断出让分配外，有时中央和地方两级政府对住宅用地的分配比例过小，特别是地方政府因土地财政，用囤积土地、饥饿供给法拉涨地价；大地产商购买土地后二级囤积，等到房价上涨后，再建设出售，获得较高利润。特别需要指出的是，在调控房价时，控制土地向住房建设分配、控制住宅生产建设方信贷的措施，往往形成下一轮房价的暴涨。

（2）城镇“饥饿供给土地—地房涨价—吸引房屋投机—房再涨价—饥饿供给土地”，形成恶性循环。由于饥饿供地和土地财政推动房价上涨过快，城镇住宅成为增值最快的资产，加之又没有房产税增加持有成本予以抑制，使得商品房成为投机的盛宴，进一步导致房价上涨。

（3）政府参与和主导城镇土地分配力量太强并导致混乱；住宅供给分配不公平，居民间因住宅分配方式和时间不同财富两极分化越来越大；小产权房虽然违规，但在满足城乡居民巨大居住需求方面，功不可没；保障房分配腐败难绝，质量较差，财政恐难以承受。从住宅结构看，目前我国存在房改房、商品房、各类小产权房、经适房和廉租房等。A.房改房居民收益最大。房改房部分，由于获得非常便宜，当房价轮番上涨后，相当于对长期低工资的一种补偿，成为相当多居民积累的财富；B.商品房购买者从财富积累者逐步变成受地方财政出让金税费等和银行贷款利息盘剥的房奴。商品房方式的分配，居民越是较早购买，由于协议价出让，或者地价还较低，价格越低，涨价形成的财富越多；越是较后购买，由于出让金税费的增多，以及高额的银行贷款利率，财产收益和财富积累效应越来越薄，甚至成为不堪承担的负资产。这种压力和恐慌，转化为众多已获得房屋居民盼房价持续上涨的强烈愿望；C.各类小产权房，如农民在集体土地上建设的，部队在军地上建设的，有的工厂和企业在工厂和其他类型用地上建设的等等，估计有70多亿平方米，占整个住宅存量的1/3。从用途管制上讲，许多不符合规划；从住房看，既有一部分投机者和高收入者购买，也有相当多的低收入居民居住。但客观评价，小产权房对于平抑房价、保障居住，功不可没。D.政府也建设经适房、廉租房等，希望保障更多居民实现居者有其屋。但由于是政府主导分配，存在程度不同的价差，寻租空间大，腐败滋生；政府建盖此类房，资金少，加上诸多原因，导致工程质量较差；有时让房产商获得土地时，要求配建，既导致配建部分质量低下，又将其价格损失加在其它商品房的售价之中，抬高房价；中央政府对廉租房转移支付较少，地方政府财政紧张，银行又不愿意进入低收益和低质量资产信贷投放之中，地方政府要么通过各种方式欺骗中央，要么背上沉重的债务和管理负担。

（4）农村宅地及住宅分配方面的问题

农村土地，尽管由农民集体所有，但是其宅基地的分配，并不是村民内部协商后，村里就可以决定的；是否给予申请村民宅基地，还是由政府行政审批分配，属于无偿分配，申请建设住宅的村民并不需要向村集体缴纳获得土地的费用。

村集体中的宅基地分配是按照村民因婚等分户需要、村民申请、政府申批，后来又加村务公开公示等程序进行的。在政府管理不严格的时期和地方，村民也会在承包耕地林地中，在荒坡边角等地中盖房，大部分成为事实上的占有。

与城镇住宅产权不同的是，农村宅基地可以永续使用、实际继承；但按照目前的法律法规，还不能抵押、入股、交易，许多没有产权证书。而在城镇国有土地上建设的住宅，则最长使用期不超过70年，按照土地管理法不能永续使用，但可以抵押、入股、出租、交易和在有限时间内继承，如无特殊原因，均颁发70年以内的有限产权证书。根据法院可以依据的裁定法——《物权法》，到期后可自动接续。但是，此规定没有产权认定法——土地法认定意义上的产权，即法院的裁定不可能得到产权认定部门的产权证书。

由于农村人口的迁移流动，特别是建设用地的紧张，许多地方政府开始进行村庄整治，农民集中居住上楼，以腾出更多的建设用地指标。这实际上是城镇化过程中农民居住和生活方式的一种转变。但是，从农民的利益来看，由于没有按市价交易，政府在拆迁征用宅基地后，有非常大的利益空间，这部分利益本来至少相当部分是属于农民的。从产权看，如果还是在集体用地上建设的住宅楼，农民仍然有永续使用权，但没有可上市交易等国有产权证书；如果是征用为国有的土地上所建，按照土地管理法，则只有有限使用年期产权。

总体上看，改革开放以来，土地和住宅体制虽已转型35年之久，但是我们忽视了产权是市场经济运行的基础这样一个不可抗拒的规则，没有找到一个既符合社会主义基本经济制度要求，满足城乡居民的财富和住宅较为公平分配的共同富裕原则，又能使其体制在市场经济框架内有效接轨和运转，并且不至于造成或者两极分化、或者福利过度和财政破产的问题模式。问题的根源在于，我们始终没有下决心理清土地和住宅经济运行的产权体制，没有建立，也不可能很好地建立一个城乡统一的符合市场调节要求的土地和住宅市场，并且对于规划和用途管制等市场失灵需要政府调节的部分，体制也混乱不堪、监管不力。这导致土地和住宅领域中，问题不断、积怨成堆，成为改革最艰难和最需要攻坚的一个险滩。