发挥市场配置工业用水资源的决定性作用

2014-11-29马中

中国国情国力 2014年7期

◎ 文/马中

发挥市场配置工业用水资源的决定性作用

◎ 文/马中

我国水价政策包括水资源费、供水价格、污水处理费和污水排污费，针对居民生活、行政事业、工业、经营服务业、特种行业5类用水户，由中央、省、市3级政府的价格、财政、经济贸易、环境保护、市政建设和水行政6个部门制定和执行。水价政策具有节约水资源、防治水污染、筹集资金、提供服务的作用，是保护生态环境的重要制度。

2013年12月31日，国家发改委、住建部发布《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》要求，“2015年底前，设市城市原则上全面实行居民阶梯水价制度；具备实施条件的建制镇，也要积极推进居民阶梯水价制度”。居民生活用水只占全社会用水的很小一部分，水价改革不能只针对居民水价，更要考虑包括工业水价在内的其他各类水价。

工业用水价格远低于工业用水成本

2011年，我国总用水量6107亿吨，其中农业用水3743亿吨（占61%），工业用水1462亿吨（占24%），生活用水790亿吨（占13%），生态用水112亿吨（占2%）。工业排水量350亿吨，城镇生活排水量287亿吨。

1.工业用水与生活用水存在很大差异

（1）工业用水量大，是生活用水的1.9倍，工业废水排放量是城镇居民生活污水排放量的1.2倍。无论是用水量还是排水量，工业都大于居民生活。

（2）工业用水是商品，属于生产资料，计入企业生产成本，目的是为了盈利；居民生活用水是公共产品，属于生活资料，计入居民生活成本，目的是为了生存。

（3）工业废水污染物浓度高，成分复杂，危险性强，处理成本高；居民生活污水成分简单，危险性弱，处理成本低。

（4）工业用水需求对于价格、收入和技术富有弹性，具有很强的替代、节水和减排潜力；居民生活用水需求对于价格、收入和技术具有刚性，具有比较弱的替代、节水和减排潜力。

2.我国工业水价与居民水价差距很小

在我国287个地级市中，39个城市的工业水价等于或低于居民水价。113个环保重点城市中，76个城市的工业和生活水价差距小于1元/吨，22个城市的工业水价低于第二级居民用水阶梯水价。2011年，我国工业水资源费平均标准为0.13元/吨，只等于取水成本（0.4-1.6元/吨）的1/12-1/3；工业污水排污费平均标准为0.12元/吨，只等于治理成本（5-10元/吨）的1/83-1/42；工业污水处理费平均标准为1.28元/吨，只等于真实处理成本（5-10元/吨）的1/8-1/4。工业企业从天然水体取水，将废水处理后排入天然水体，只需缴纳0.25元/吨水费。2011年，全国工业企业缴纳水资源费73亿元，污水排污费22亿元，仅占当年工业增加值的0.01%。

牺牲环境保证增长的制度是工业水价过低的根本原因

工业用水低价格，不包括资源环境成本，就是担心水价增加成本，影响经济增长。这一认识在我国环境保护法律法规中作出了制度安排。

1.我国环保法律、法规要求保证经济增长，并且得到很好地落实

环境保护要考虑、支持、保证经济发展的思想在我国的环保法律、法规中一直是明确的，并且一脉相承，具体体现在具体执行的政策、标准和规范中。

（1）环保法律都把保护环境和促进经济发展并列作为立法目标。《环境保护法》（1989年）的立法目标就是保护环境，促进现代化建设。

（2）制定污染物排放标准不仅要根据环境质量标准，还要考虑经济和技术条件。《水污染防治法》规定，“国务院环境保护主管部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家水污染物排放标准”。

（3）制定环境价格（收费标准）要考虑企业承受能力。《排污费征收使用管理条例》规定，“根据污染治理产业化发展的需要、污染防治的要求和经济、技术条件以及排污者的承受能力，制定国家排污费征收标准”。

2.法律要求体现在排放标准和水价方面

相关法律要求为制定排放标准和收费标准提供了法律依据，并且得到了落实和实施。

虽然要根据环境质量，但考虑到技术经济条件，在受纳水体环境质量已经低于环境质量标准的情况下，我国的排放标准普遍偏低，与质量标准存在巨大差距。由于我国大部分水体水质已经低于水环境质量要求，北方很多地区更是已无常年地表径流，根据这样的排放标准，达标排放的废水不仅不能改善水质，还会使水质进一步恶化，是在“合法”污染环境。

制定收费标准也是同样，虽然要根据污染防治的要求，但也要考虑技术经济条件和企业承受能力，因此制定0.7元/污染当量的收费标准，折合每吨达标排放的工业废水只缴纳0.12元的排污费。2011年全国工业企业排放350亿吨废水只缴纳22亿元排污费。

3.低水价在破坏环境的同时给企业带来巨额收益

排放标准决定治理成本，治理成本决定水价标准，低排放标准必然导致低水价标准。低水价通过制度形式“合法”减免了企业的环境治理成本，企业用水因此取得超额收益。

（1）低水价是建立在低排放标准之上的，低标准排放仍污染环境，因此低水价也会造成环境污染。

（2）低水价造成环境污染，产生环境外部成本，因此减少了企业的用水成本。

（3）企业通过低水价，产生环境外部成本，减少用水成本，因此获得额外收益。

（4）依靠污染环境获得的额外收益在短期内能够帮助企业降低生产成本，提高市场竞争力。但会掩盖企业在技术和管理上的低效率，长期看会降低企业竞争力。

2001-2011年，低水价帮助企业获得超额利润累计约1.5万亿元-4.4万亿元。

不必担心改革工业水价对工业生产成本的影响

改革工业水价必然要包括环境成本，使得外部成本内部化。提高工业水价主要有两个担心，一是增加工业生产成本；二是增加的成本转嫁给消费者。为了减少水价提高的社会经济影响，政府往往倾向于改革居民水价，对于上调工业水价表现得十分犹豫。

但是，基于工业用水的全部成本定价，即使足额征收，对于我国工业的生产成本，增加也是非常有限的。2013年，我国规模以上工业企业增加值21万亿元，利润6.3万亿元，用水成本约为2500亿元-3500亿元，仅相当于工业增加值1.1%-1.4%，利润的4%-5%，工业生产成本的1.4%-1.7%。在生产成本结构中，环境成本是最低的。因此，笔者认为，提高工业水价要考虑企业承受力是一个伪命题，即使工业水价提高两倍也完全在企业的承受能力之内。

如果将排放标准提高到一级A，排水价格为1.3-2元/吨，2011年我国工业水费应征收额为1076亿元-2034亿元，是实际水费征收额（598亿元）的1.8-3.4倍，相当于当年工业利润的2%-3.7%；工业排放175万吨COD（化学需氧量），比当年实际排放量减少418万-802万吨。如果将排放标准提高到IV类水，排水价格为5-10元/吨，工业水费应征收额2012亿元-4274亿元，是实际水费征收额（598亿元）的3.4-7.1倍，相当于当年工业利润的3.9%-7.8%；工业排放5万吨氨氮，比当年实际排放量减少49万-75万吨。

工业水价与生产成本之间并非简单的线性关系，从生产成本推断工业水价的影响实际上忽视了工业用水的价格弹性。水价提高时，工业企业一定会受到节约用水和污染物减排的激励，通过技术进步和提高效率，实现节水、减排、减少成本三重收益。因此，提高工业水价并不意味着生产成本必然相应增加，而是效率提高、环境改善、资源节约的共同实现。

担心工业水价提高会使物价上涨进而转嫁给消费者，则是忽略了市场竞争的作用。在竞争性市场中，价格上涨不会全部转化为成本，竞争也使得企业的成本不同，最终是成本低的企业赢得市场，成本高的企业被市场淘汰，这也使得向消费者传递的成本最小化，这也是水价政策的效率所在。

需要注意的是，一级A排放标准和IV类水标准下，计算得到的工业水费应征收额是理论上的最高征收额，实际征收额将小于应征收额。这是因为，水价收费标准提高后，会激励用水户采取节约用水、循环用水、改进生产工艺和治理技术进步等多种方式，减少用水量和排水量，进而减少水费缴纳。这也说明基于较高的水污染物排放标准制定的水价政策能够实现财政收入、调节功能和水环境质量改善的“多赢”，否则将是水价功能无法实现、水环境恶化和社会福利受损的“多输”。