浅析财政支出对“三农”问题的影响

马萌

摘 要：从“三农”问题产生的背景、研究意义、问题的具体表现和形成原因等几个方面阐述了“三农”的现状。针对财政支农在新时期面临的新形势，提出了关于如何更好地解决“三农”问题的几点建议。

关键词：三农；三农问题；财政支农

中图分类号：F3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）29-0028-02

一、“三农问题”产生的背景及研究意义

“三农”作为概念由经济学家温铁军博士于1996年正式提出。2000年3月，时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平在上总理书中列举了农村中触目惊心的危机：盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”、干部如“蝗虫”、责任制如“枷锁”、政策如“谎言”、假话如“真理”。提出农民真苦、农村真穷、农业真危险及出版《我向总理说实话》，在社会上引起了广泛反响，将“三农问题”的危机暴露在公众面前。2001年，“三农问题”这一提法被写入文件，正式成为大陆理论界和官方决策层引用术语；中共中央于2003年正式将“三农问题”写入工作报告。

中国农民是党在群众中的依靠力量，是国家政权最广泛最深厚的群众基础，并且中国是一个绝大多数人口在农村的农业大国，这一最重要的国情决定了“三农问题”不仅是中国现代化的基本问题，还关系到中国的工业化、城市化、共同富裕、可持续发展以及以人为本等一系列党和国家前途命运的重大问题。

二、“三农问题”的表现和成因

“三农问题”是农村问题（城乡差距）、农业问题（农业现代化）、农民问题（减负增收）的总称。具体体现在以下几个方面：农村经济十分萧条，农民增收困难，导致城乡居民收入差距越来越大；农村市场发育严重滞后，农产品商品率极其低下，产供销体系没有建立，资源配置无法优化；农村人口众多，劳动力严重过剩，造成劳动力转移；城乡居民在经济、政治、社会、文化上两极分化严重，形成城乡二元社会经济结构，造成城乡居民在基本权利和根本利益上的巨大差别；农村教育水平十分低下，留守儿童问题严重，社会保障制度没有完善，影响农村社会稳定等。造成这些问题的原因也是多样化的。首先，农村、农业、农民问题的弱质性和城乡分割的二元体质（具体体现在农村人均财产性、转移性收入无论在绝对量的增加上，还是在速度的增长上都远远落后于城镇），是形成“三农问题”的主要原因。其次，中国加入WTO以后，尽管对“三农”问题的解决带来了机遇，但是由于我们无法充分利用“黄箱政策”，补贴保护农民和农业，使得中国农业实际上处于负保护状态，这些也对“三农”问题的解决带来了挑战。

三、财政对解决“三农”问题的重大作用

农业是一个特殊的部门，农产品的生产和供应极易受地理环境和天气情况的影响，这是不规则波动的。但是，对于农产品的需求又相对稳定，不规则的波动供给和相对稳定的需求这种供求关系，使农业部门的生产条件经常处于不稳定状态。而财政政策作为国家宏观调控经济的最主要手段，担负着优化资源配置、公平收入分配、稳定经济发展的职能，财政政策运用的好坏直接影响着整个国民经济发展的态势。笔者认为充分发挥财政政策的积极作用，是解决“三农”问题的有效途径。

财政对三农的支出是一个综合性项目，在市场失灵的情况下，财政这只看得见的手就会提供那些市场不能满足的具有“外部效应”的公共物品和公共服务，对“三农”的支出也是如此。为了解决“三农”问题，中国已经采取了取消农业税制，统一城乡税负，建立城乡统一的公共财政制度等一系列措施。如从2004年起全国取消农业特产税，从2006年起在全国农村彻底取消农业税、取消屠宰税等传统农业税收，将其分别并入相应的增值税、个人所得税中。当前，中国正处于工业化阶段，是二元转型的关键时期，建立有竞争力的现代农业是能否成功跨越中等收入陷阱的关键节点。只有实现了这个阶段的飞跃，才能让整个国民经济保持一个高速增长的良好势头。进入新时期，虽然中国“三农”发展稳步进入上升通道，但是依然存在诸多深层次的矛盾，财政支农也面临着新的形势。为了进一步解决“三农问题”，在此提出如下四条建议。

（一）进一步加强公共财政支农力度，提高财政支农资金管理效率

长时期连续的高增长使得农业生产面临的资源环境约束（如耕地和水资源紧缺、农业生产成本上涨、生态退化等）越来越突出，农业稳定发展的难度越来越大。农业基础设施的改善、农业科技水平的提升都有赖于公共财政加大投入。建议从土地出让净收益、国有资本经营预算收入、年度预算超收部分三个方面筹措增量资金，提升财政对“三农”的投入力度。

地方政府在深入研究中央政策的基础上，要提高工作效率（如加快对农业开发项目的申报过程），搞好对口衔接，为当地农民争取更多的政策和资金支持；加大各种支农、涉农资金的整合力度，提高其使用效益；加强财政支农资金在事前、事中、事后三方面的项目管理；首先，要对需要使用的资金进行严格的事前论证。其次，建立一套完整的事中监督制度，缺乏有效的监督管理机制难以保证项目顺利实施。最后，要有规范化、科学化、公开化事后绩效考评，确保考评的效果。

（二）将中央惠农支农政策切实落到实处，完善农业支持补贴制度

将中央已经提出的“四项补贴”、“三个继续高于”、“两免一补”和粮食最低收购价等政策落实到位。此外，根据农业经济发展的实际，通过加大各种农业补贴力度、扩大补贴范围和品种、区别对待不同产业等方法，逐步形成目标清晰、受益直接全面、类型多样、操作简便的农业补贴制度。例如，随着城乡居民生活水平的提高，在“十一五”时期生猪、蔬菜等产品价格大幅波动，这说明了和需求相对稳定的粮食作物相比，需求增长较快的是蔬菜、畜产品和水产品。因此，“十二五”时期，财政支农政策应该对这类潜在的深层次矛盾有所预见，在加大对粮食生产扶持力度的同时兼顾需求结构变化，增强支农政策的前瞻性，形成政策储备和调控预案。

（三）加快构建农村金融体系，大力鼓励农民投资现代农业

农民贷款难是长期存在的一个普遍问题。应不断完善农村信用社贷款政策，制定各种优惠政策，探索建立多种形式的农业担保机制，通过政策引导大型金融机构增加对三农的信贷投放。众所周知，农民是现代农业建设中的主力军，在新农村建设和发展现代农业的过程中起着重要作用。尽管近年来财政支农资金逐年增加，但是由于中央政府和地方政府的财权事权不对称、农民缺乏有效的需求表达机制等因素，其支农效果并非十分理想。这就要求政府要综合运用税收、补助、参股、贴息、担保和奖励等手段，引导农民增加生产投入和智力投入，大力推进农业经济的科技创新，提高科学种田和集中经营农业的水平。

（四）建立规范的公共产品供给机制，完善政府间的事权与财权制度

为了改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，在指导方针上，要转变城乡发展中长期存在的“重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民”的传统观念，建立规范的公共产品供给机制，统筹城乡公共产品供给，保证农村的公共产品供给总量和质量能够满足农民的需求。为了实现逐步缩小城乡差距，建设农村和谐，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展的目标，需要确立以工促农、以城带乡、相互促进、协调发展的全局意识，做到城乡发展一盘棋，城乡一体化。在分税制安排下，要合理划分中央政府与地方政府的财政收入，完善地方税体系，更加清晰地界定中央和地方间的事权和支出责任，切实发挥好财政优化资源配置的职能。

参考文献：

[1] 陈共.财政学：第2版[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[2] 苏明，等.持续加大公共财政对“三农”的投入力度[N/OL].农民日报—中国农业新闻网，2013-09-17.

[3] 黄学谦.改革开放是中国农村经济发展的强劲动力[J].经济研究导刊，2009，（9）.

[责任编辑 仲 琪]endprint